完善证券市场自律管理体系

　　1、我国证券市场自律管理的现状与存在的问题

　　我国证券市场经过十余年发展,已经初步建立了自律管理体系,证券交易所和证券业协会的自律管理职能得到了重视,自律管理作用也得到了一定的发挥。但整体而言,我国证券市场仍然是一个新兴市场,并处于转轨阶段,市场的发展主要由政府主导和推动,市场的监管也主要依靠行政权力,监管体系缺乏层次性。与此相对应,在实际运作中,自律管理机制和职能没 有真正到位,实践中还存在一些值得重视、有待改进的问题,主要有如下几方面:

　　在法律上,证券市场自律管理缺乏应有的地位。我国《证券法》所规定的证券市场监管,基本上是行政监管为主,自律监管未作系统性表述。表现在两方面,第一、从自律管理组织的定位来说,没有明确证券交易所是自律性管理机构,而在成熟证券市场,交易所是最重要的自律管理组织,其一线监督职能和地位在法律上是十分明确的。第二、从自律管理权力来说,证券交易所、证券业协会享有的法定监管权力十分有限,而且,在强调证券市场行政监管权力的同时,将原本属于自律组织的权限,归入行政监管职能范围,实践中又以行政授权的方式回复交易所。如此,一方面削弱了交易所的自主性,另一方面增强了行政处理的风险性。

　　在主体资格上,证券市场自律管理组织独立性不够。由于历史原因和特殊的国情,现阶段,我国证券交易所和证券业协会都带有一定的行政色彩,还缺乏应有的独立性,不是真正意义上的自律组织,通常被看作准政府机构。相应地,证券交易所、证券业协会实行的自律管理,也经常被理解成政府监管的延伸。

　　在职责分工上,自律管理与政府监管的权限不够明晰。在对证券市场监管过程中,自律组织与证券行政主管机构对证券市场监管的权力边界不够清晰,职责分工和监管机制还没有理顺,有的地方存在交叉或重叠,有的地方出现了缺位或越位。此外,证券交易所和证券业协会作为自律组织,二者分工和协作关系也没有完全理顺。

　　2、强化和落实证券交易所自律管理职能的若干思考

　　证券交易所是证券市场的组织者,为证券发行人提供筹集资金的场所,为投资者提供证券交易的场所,直接面对上市公司、投资者、证券商和广大中介机构,能够对证券交易进行实时监控,这种特殊的角色、职能和优势,客观上要求证券交易所承担起对会员公司、上市公司、证券交易的一线监管责任。

　　由于特定的历史和国情,在现阶段,证券交易所对我国证券市场的自律管理职能还没有到位,作用还没有得到应有的发挥。强化和完善交易所自律管理,是今后一段时间,我国证券市场制度建设的重要内容。我们在完善证券交易所自律管理制度建设中,要借鉴境外成熟市场的成功经验,遵守交易所自律管理的普遍规律和特点,有针对性地解决实践中存在的问题。在相应的制度完善和创新中,如下几个问题值得重视:

　　第一、交易所自律管理的有效性首先取决于其主体资格的独立性。交易所进行有效的自律管理,必须首先取得独立的法律人格,成为真正意义上的自律管理组织。在证券市场发展过程中,由于特殊的国情和历史原因,证券交易所在为我国经济发展作出巨大贡献的同时,在体制和机制上也积累和形成了不少弊端,突出体现在交易所与政府管理没有合理分开,内部治理结构还没有理顺,缺乏应有的独立性和自主性,在本质上还不是真正意义上的法人实体,是十分不健全的自律性管理组织。

　　第二、交易所自律管理权力应来源于法律直接规定,而不是行政授权。在法律权源上,自律管理有授权自律和法定自律两种模式。授权自律是指行政监管部门按照自己的意愿将自身的部分行政权力授予证券交易所,法定自律是指法律明确规定证券交易所履行职责所必须的权力。较之于授权自律,法定自律是更为高级的自律制度,能够提高证券交易所自律管理的效力层次,保证自律管理的权威性,清晰划分自律管理和行政监管之间的权责边界。目前,世界范围内普遍采用法定自律模式。我国《证券法》采取的是授权自律模式,例如,在其它证券市场,暂停或终止上市公司上市,原则上属于交易所的自律管理权限,但《证券法》将之规定为行政权力,证券行政监督管理机构可以将这些权力授权交易所行使,交易所决定上市公司暂停上市、终止上市的行为就相应演化为具体行政行为。如此带来的结果是,证券交易所自律管理行为被行政化了,证券监管应有的层次性被模糊了,证券交易所自律管理行为面临行政诉讼的危险。而在成熟证券市场,证券交易所暂停或终止证券上市,以及对会员进行必要的纪律处分,属于自律组织内部的管理行为,原则上不可诉,即便受诉讼管辖,也是民事诉讼而非行政诉讼。因此,在修改《证券法》时,对交易所的监管权限,应从现阶段的授权自律向法定自律转变,恢复证券交易所自律管理的本来面目。

　　第三、要在法律法规的框架下赋予证券交易所进行制度创新、品种创新和交易方式创新的权利,恢复市场的应有功能。证券交易市场中的制度是否健全,品种是否丰富,交易方式是否灵活且富有效率,是市场是否有效的重要因素。在适当的约束条件下赋予证券交易所及时、自主地进行制度、品种、交易方式等方面的创新权利,增强核心竞争力,既是我国证券市场发展和变革的内在要求,也是迎接全球市场竞争挑战,创建区域或国际性交易所的外在要求。

　　第四、必须妥善处理好交易所自律管理和行政监管之间的关系。证券交易所自律管理成功的关键,在于行政监管和自律管理之间的平衡,要发挥交易所自律优势,必须妥善处理交易所自律管理和行政监管之间的关系。我国证券市场过于依赖政府监管,交易所自律管理职能弱化,是在特定的市场环境和历史背景下产生的,有一定的必然性和合理性。今后,我国证券市场进一步规范和发展,固然离不开政府监管,但应充分发挥证券交易所一线监管优势,发挥其在政府和市场之间的桥梁和纽带作用,建立起交易所自律管理与政府行政监管并重的格局。其中,交易所自律管理应处于监管第一线,优先发挥作用,交易所自律管理无法覆盖、难以作用的领域,由政府进行行政监管,同时,证券交易所自律管理活动本身应接受政府监管。

　　第五、交易所自律管理以契约关系为基础。在成熟证券市场,证券交易所是自律性组织,属于司法上的民事主体,其自律性管理的主要法律基础是契约关系,在对会员公司的监管和上市公司的监管过程中,契约关系特别明显。首先,交易所对会员公司的监管依据是交易所的章程,证券公司要参与证券交易所的交易活动,首先必须接受交易所章程,成为交易所会员,依据章程进入某一证券交易市场,而章程是会员间的一种契约。其次,交易所对上市公司的监管同样依据的是一种契约关系。上市时,交易所与上市公司签订上市协议,协议一旦签定,表明上市公司接受了《上市规则》,交易所就可以依据上市规则对其进行监管,要求其履行信息披露等义务,交易所对违背《上市规则》的行为可以采取相应的处罚措施。上市公司同样也有选择市场的权利,它可以选择在不同的证券交易所上市。这些都表明交易所依据的是契约关系对证券市场实行自律性监管。目前,我国证券交易所自律管理中的契约关系已基本建立,但还没有充分到位,应进一步树立其在市场中的权威性。

　　第六、应发挥证券交易所在多元化解决证券纠纷中的作用。自律管理,意味着证券行业内的相关事务,包括证券纠纷事务的处理,应尽可能自律,事实上,提供一定范围内的证券纠纷解决渠道,是自律管理职能的有机组成部分。我所曾通过各种方式,主张在行政和诉讼方式之外,建立包括业内和解、调解乃至仲裁在内的多层次纠纷解决机制,避免千军万马走诉讼独木桥。该思路的提出,主要针对证券市场的特殊性,证券纠纷的多样性和复杂性,诉讼解决证券纠纷面临的困境,以及世界主要证券市场取得的成功经验。证券交易所作为主要的自律组织,在多元化解决证券纠纷方面,无疑能够发挥应有的作用。建议在《证券法》修改时,建立我国证券纠纷多元化解决机制,并规定证券交易所、证券业协会有权建立和解、调解机制,为一定范围内的证券纠纷提供解决渠道。上海证券报上海证券交易所总经理朱从玖