证券发行审核制度改革与完善

　　证券法实施至今,对规范和发展证券市场起到了积极作用。但由于受到出台时的环境和条件限制,证券法的某些条款已经不适应市场的发展,因此,十分有必要对证券法进行相应修改。我下面仅就证券法中证券发行审核制度的修改谈几点意见。

　　一、证券发行审核制度修改的原则

　　我们认为,关于证券法中证券发行审核制度的修改应当坚持三个原则。

　　第一,对于证券发行审核制度的重新安排,既要立足于中国国情,从国企改革的需要出发,又必须着眼于国际市场发展,吸收和借鉴发达资本市场发展过程中的成功经验。

　　第二,既要体现证券法的权威性、严肃性和可操作性,规范市场各方的行为、责任,依法办事,依法治市；又要赋予证监会一定的权限,在保护公众利益和投资者权益的前提下,有权依据证券法相关条款颁布相应规则以体现立法精神和与市场与时俱进的灵活性。

　　第三,在相关法律条款设计上,既要考虑我国资本市场的历史发展阶段和现有的市场容量水平,又应具有前瞻性,从而为我国证券业的持续发展预留充足的空间和余地。

　　二、证券发行审核制度修改涉及的主要问题

　　(一)公开发行与私募等发行方式的界定问题

　　证券法第二章中所有条款的规定基本都是针对公开发行证券制订的,并未将非公开发行的证券纳入管辖范围,未对私募发行方式作出明确规定。这使得目前监管部门对私募发行仍按特例操作,其应按何种程序申报批准,如何履行信息披露义务以及如何控制风险等问题均缺乏明确的规范。这在实践中造成许多发行行为难以认定,无章可循。有鉴于此,业内有人建议,对公开发行的定义作出规定。定义公开发行有一定难度。例如,有人主张用人数界定,有人建议用发行证券的金额定义。实质上公开和非公开发行主要是在信息披露的内容和方式上有质的差异。因此,我们建议,证券法的修改表述为公开发行须遵循证券监管部门规定的披露信息的内容和方式发行。未经有关部门核准任何人不得以公开或非公开方式发行证券。本次证券法的修改中,应对公开发行的证券和非公开发行的证券明确予以区分,从而确认私募发行方式存在的合法性,并可授权中国证监会另行制定相关的管理办法和操作细则。

　　(二)关于股票发行条件与审核标准问题

　　在本次修改中,关于股票发行条件与审核标准的确定,应考虑在我国建立多层次资本市场的发展需要。证券法规定的股票发行上市的条件,应当根据不同的市场层次要求相应做出不同的规定,并割断股票发行和上市的必然联系,为今后建立多层次的资本市场体系预留发展空间。

　　我们建议,参照国际惯例,将发行审核委员会改为上市审核委员会,主要进行上市审核。股票发行实行注册制下的核准制,在不损害投资者和公众利益的前提下,由证监会在审核过程中决定是否一次通过,或是需要企业补充材料,还是举行听证会,为今后股票发行制度由核准制向注册制过渡创造法律条件。

　　另外,在发行审核中,对于再融资与IPO的审核应区别对待。IPO是公开发行股票成为公众公司的关键一步,应严把审核关,而对于上市公司的再融资行为则应视情况适当放松,以提高市场的效率。建议证券法授权证监会根据各上市公司信息披露和规范运作的合规程度,对于其再融资的相关审批程序给予适当简化或豁免。

　　(三)关于发行审核委员会制度的问题

　　本次证券法的修改,应对证监会与发审委的权力和责任加以明确,并使发审委的审核机制透明化,使其接受公众监督。建议对证券法的相关条款进行修改,对股票发行申请的审核采取以下几种形式:

　　1、对不符合股票发行法定条件的发行申请,证监会有权直接作出不予核准或终止发行审核的决定；

　　2、将发审委制度作为听证会的一种形式,证监会认为有必要时举行；发行人和各中介机构均可参与,公开答辩,发审委员记名投票；

　　3、对完全符合法定条件且不会构成侵犯公众和投资者利益的,证监会可豁免发审委审核程序直接作出予以核准的决定；

　　4、证监会另行规定的其他形式。

　　(四)明确市场参与各方的权利和责任,确保上市公司质量

　　目前证监会正在考虑引入公开发行和上市保荐人制度。本次证券法的修改应为保荐人制度及其配套改革的推出提供立法依据,为保荐机构及保荐代表人履行相应的保荐职责提供法律保障。

　　(五)条款设计要预留一定的发展空间和余地

　　本次修改工作应充分考虑加入WTO后金融证券业的发展趋势,和与国际市场对接和竞争的要求,为今后的发展预留足够的空间。包括前面提及的私募发行、多层次证券市场体系的建立、向注册制的过渡等都应有相应的条文设计。同时,建议授予证监会相应的权利,授权其可根据市场变化的相应情况,在符合公众利益和保护投资者的前提下,制订相关条例和规则,对公司法和证券法相应条款做出补充或调整,以满足市场发展的新需要和新要求。上海证券报银河证券有限责任公司总裁朱利