之三：《证券法》调整范围与对象

　　北京大学副校长吴志攀

　　1998年在《证券法》颁布的时候，对证券法的调整范围和调整对象就有过长期的讨论。现在《证券法》主要调整股票和公司债券，实际上，除此之外的其他债券在我国早已经存在。加入WTO后，我国证券市场越来越开放，立法时需要考虑市场准入、对外资的国民待遇等。而且证券市场中交易的证券种类越来越丰富，因此，包括《证券法》调整范围和对象在内 一此问题就显得特别重要，这里我们简要提出一些具体的法律修改建议。

　　法律应为未来的发展留出空间

　　我们目前处于经济发展较快时期，改革也处于过渡期，所以，法律规定不能十分定型，以免阻碍经济的发展。如果层级高的法律规定是早些时候的，行政部门规章的规定是晚些时候的，此时应该通过立法机关的解释或授权行政部门制定规章来处理问题，而不应该在没有获得授权的情况下，行政部门就单独进行解释或制定超越高层级的法律规定的规章，否则会影响规范的制度建设。再就是在法律中为未来的发展留出空间，或者在法律中就预先给行政部门预先授权，这个方面值得考虑。

　　统一法律调整范围宜宽不宜窄

　　在没有部门分散型法律法规设计的情况下，统一型法律已经先出台了，统一法律的调整对象“宽”比“窄”好。因为分散型的部门法规出台的时间是不能预期的，此时统一型的法律已经颁布了，现实市场中的证券活动需要法律调整。此时只能先用统一型的法律来调整，将来情况怎么样，只有到将来时再说。总之不能在目前再出现“无法可依”的状态，否则不利于证券市场的发展。法律最终的目的相同，而且最重要的一个目的是：促进证券市场的发展。这是我国政府发展经济作为中心工作在证券领域的具体体现，也是《证券法》立法精神的体现。

　　未来的发展虽然还有许多不确定因素，但是有一点是确定的，这就是发展，并且在发展过程中用发展的办法来解决问题。有许多问题并不是新问题，而是在证券发展历史上已经出现过的问题，而且已经有办法解决的问题。我们可以吸收成熟市场的的经验，结合本国的情况，对于未来将会遇到的问题有一定的准备和预案。

　　行政部门要有更大作为

　　我们市场现状缺乏四种制度性条件，即信用记录、契约意识、会计公信和产权观念。这些因素只能在长期市场发展过程中逐步建立，其中必须有政府和法律作为制度层面的支撑。我国证券市场发展时间较短，这些制度条件无法在短期内建立和完善，只能依靠政府行政系统来支持。这里不是要政府代替市场，也不是要政府垄断市场，而是在许多市场制度条件不成熟和未建立的情况下，市场本身需要政府的支持和帮助。例如，政府最终要对投资者负责，不能出现有问题无人管的情况。在最高人民法院受理证券欺诈案件前，就一度出现受欺诈的小投资者投诉无门的情况。

　　政府要对证券市场范围内的活动“守土有责，包括对投资者负责，对券商负责，对境外投资者负责，对债权人负责等。这种负责不是要政府承担财政责任，而是说出了问题有人管。这不是简单的用“独立法人独立承担民事责任”的问题，而是在一个国家市场上有没有政府的问题，是在一个国家的市场上遇到问题有无人管的问题。如果在制度条件还不健全的情况下，政府将责任推给形式上的“独立法人承担民事责任”上去的话，市场的信用和信心就永远也建立不起来。因为在存在“司法地方保护主义”的情况下，单纯使用法律解决问题的可能性大大降低了。在要求政府承担更大责任、有更大作为的基础上，法律依然要保持给政府更大的行政权利，而不是削弱政府的权利。政府的这种行政权利只有到市场中的信用记录、契约意义、会计公信和产权意识等制度建立起来以后，才能逐步减弱。

　　总之，我们的结论是：修改《证券法》的调整范围宜宽，不宜窄；只有法律的调整范围放宽了，证券市场经营产品的种类才会丰富，市场上的买卖活动才有活力，市场才会发展。

　　全国人大常委会委员　全国人大财经委委员

　　证券法修改领导小组成员 沈春耀观点：

　　在证券法调整范围与对象上，为何会有宽、窄的不同认识？这折射出我们在法制建设中的一种理念，就是在新兴加转轨的市场中，有很多还没有完全充分展示出来、让人们达成共识的东西，在法律层面上写出来有一定难度，这种情况可能在证券法修订过程中还会发生。