农信社改革还缺什么？

　　本报记者 姜业庆

　　“尽管农信社改革方案已经尘埃落定，但是仍然还有很多缺陷”，日前，一位研究农村金融问题多年的专家在接受中国经济时报记者采访时坦言。

　　这位专家以当事人的身份指出，就在8月19日国务院召开深化农村信用社改革试点工作 座谈会的整整三天时间内（8月16日－8月18日），中国人民银行研究局还在组织人民银行、银监会、国务院发展研究中心、社科院以及一些高校的官员、专家和学者进行有关“中国农村金融改革学术研讨会”，自然，会上免不了要对农村信用社的改革问题进行探讨，“很多人都提出了不同的看法”，“而且还包括银监会的一些官员”。但是，到底农村信用社改革还有那些不足，记者为此进行了相关采访。

　　三种模式探路

　　“其实，银监会8月20日公布的农信社改革方案，都是基于前一段时间我国农信社改革的三种模式上发展起来的”，“而这三种模式又具有各自的局限性，自然，改革方案存在的缺陷也就不可避免”，8月23日，中国社会科学院农村研究所副研究员冯兴元在接受中国经济时报记者采访时这样谈到。

　　农信社最初的改革是基于其越来越难以提供农业形势新发展所需要的金融支持。突出的问题表现在：产权不明晰，从而导致治理结构缺陷，农村信用社“三会”（社员代表大会、理事会、监事会）制度只徒有虚名，“一人说了算”的内部人控制问题十分严重；行政干预现象严重，管理体制不顺，经营机制和内控制度不健全。这些问题既而造成农信社历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险十分大。

　　实际上，20世纪80年代初以来，金融理论与实务部门一直在不断探索我国农村信用社改革的路径。但是，如何有效地深化我国农村信用社体制改革，依然是当前理论和实践中面临的重大问题。关于农村信用社改革的方向，理论上有三种典型的思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。此外，理论界还一度流行“再国有化说”，即将农村信用社与中国农业银行再合并。

　　进入2000年，在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点：原有农村信用社框架内的重组模式；即2000—2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式：股份制模式，即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；农村合作银行模式，即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。

　　创新模式仍存缺陷

　　根据中国农业大学经济管理学院农村金融与投资研究中心何广文提交给“中国农村金融改革学术研讨会”的报告显示，现有三种试点模式各自仍有不同的问题。

　　实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。

　　苏南三市农村信用社，改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险，从而增加了改制成本。

　　冯兴元指出，对于浙江宁波鄞州农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。

　　改革任重道远

　　尽管信用社改革已取得了初步的成效，但要达到理想的目标，还需作长期性的制度安排和改革实践。应依据各地区农村经济发展的特点，进一步规范农村金融机构。

　　南京农业大学财政金融研究所褚保金指出，从江苏的实践看，所有者缺位的问题未得到实质性解决，由此便产生一些消极影响，与此相关的治理结构的有效运行受到质疑。目前的产权安排不能有效解决所有人缺位和内部人控制问题，因此治理结构的有效运行受到质疑，“三会制度”难保不会重蹈覆辙，无论信用社经营状况如何，社员存在“搭便车”心理，认为不会对自身的利益产生重大影响。另外这种产权制度的安排，容易导致内部人控制。也不存在为社员服务的内在动力，通过外部监管来推动支农目标的实现其监管成本可能较高。

　　还有专家认为，目前推出的农信社改革方案只是一个目标有限的试点。首先从该方案的实施过程来看，它需要各方面的配合。如银监会对农信社改造成为股份制和股份合作制有着较高的资本金和资本充足率的要求，而由于过去许多农信社承担了过重的农业政策性负担，没有外界的支持，自身难以改造。目前，央行已表态，将利用发放专项再贷款或专项中央银行票据等方式帮助试点地区农信社化解部分历史包袱。同时，地方财政也应尽快制定出另外50％存量不良资产的“买单办法”；再如农信社划归省政府管理，如果没有相关的金融配套措施，也很难实施到位。譬如没有农业保险、农村存款保险机制，一旦发生大面积的系统风险，地方政府很难承担救助责任。其次，即使方案得到实施，要想达到最终期望的目的，也还有进一步改良的余地。

　　如方案重点解决了中央政府和省政府之间的权力与责任的划分，但问题的实质是如何使改制后的农信社真正有积极性按商业条件运作，为此需要尽量减少政府的股权，积极引入多元化负责的股东，把农信社的基本决策权交还给所有者、董事会和由其任命的管理层。再如如何保证股份合作制银行为了盈利，将资金运作非农化？将来有无必要更进一步下降管理层次，建立地市级管理的农业合作制银行以更好地满足基层农业的金融服务需求？

　　另外，我国目前尚未针对农村金融机构的相关法律。取而代之以中国人民银行制度并负责实施的一些规定，以及各级信用社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程，而这些规定和章程的法律效力比较低。按照法律经济学的理论逻辑，法律在经济运行中的基本功能是为市场交易提供了强制性的行为规范，使参与交易的各经济主体形成稳定的收益预期，从而减少交易成本，提高经济效率。具体到农村信用社，若法律机制不健全，则可能导致信用社内部的交易规则、信用社和人民银行、地方政府的交易规则不规范，阻碍经济效率的提到。因而有必要尽快出台相关法律，对违规行为给予必要的惩罚措施。