改进国债资金投放方式

　　邓聿文

　　作为当前主要的公共支出政策，国债政策应该更为关注不断加剧的失业状况，从以刺激经济增长为单一目标逐步过渡到以不断创造就业机会为主要目标

　　日前，有关记者在对四川省首批国债资金兴建的11家垃圾处理厂的调查中发现，有8家 不能正常运行。四川省的这一“垃圾项目”共投入国债资金1.43亿，但使用效果却如此不理想，叫人不能不对国债的投放方式感到担忧。

　　从1998年到去年底，5年间中国共发行长期建设国债6600亿元。国债项目投资有效带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款，投资总规模达3.2万亿元。国债投资每年拉动经济增长1.5-2个百分点，并累计创造就业岗位750万个。应当说，国债投资政策的基本目标已经实现，办了许多几代人想办而未办的大事。

　　但另一方面，中国国债资金的使用是按照整个国民经济计划的要求统筹考虑的，国债的偿还不需要国债投放项目本身来产生收益，于是，很多地方就把国债资金当作免费的大餐来使用。这是造成许多国债项目效益低下的原因之一。然而，国债投放项目不产生收益并不表明国债的投放没有成本。按照有关规定，与中央国债资金配套的银行信贷偿还则必须靠项目本身的盈利来解决。国家对那些无经济收益的项目的要求是，银行要按1∶1的比例提供配套资金。

　　据统计，中国每年的国债投资项目中大约有55%是没有直接经济效益的项目，虽然这些项目最终由地方政府或相关部门向财政部申请豁免(即不要求国债资金使用方还本付息)，但据某省统计，在全部国债项目总投资中，银行贷款约占总投资的37.7%。如果这部分银行贷款很难按期归还，将可能形成银行新的不良资产。

　　在目前的体制下，发行国债凭借的是中央政府的信用，可最终使用国债资金的往往是地方政府。这几年来，新增国债资金有一半是中央发债，再转贷给地方使用，这种做法至少存在四个弊端：

　　首先，地方为获得国债建设资金而报审项目，但一些项目并不是地方经济发展迫切需要上马的，从而导致资金使用的浪费；其次，国债建设项目庞大，地域分布广，中央对项目的审核难以做到周密详尽，对国债资金使用的监督也就鞭长莫及；第三，债权人是国家，债务人是地方，尽管国家与各省签订了转贷协议，各省与有关主管部门、各市政府及各市财政局也签订了转贷协议及还款计划，但由于没有具体的还款措施和制度保证，从而使地方未来的还款保障成为问题；第四，中央对地方使用国债的约束机制软化，权力和责任不对称，处罚不力，许多违纪行为是边查边犯。

　　虽说国债投资是要创造环境，而不是创造收益，但国债投资的效益问题毕竟更多地与国债投资方向的选择和调整相关联。所以，要让国债资金真正用在“刀刃”上，除了加强审计外，需要改革国债投资体制上的弊端，通过优化国债投资方向，使国债的使用者真正对国债负起责任。

　　具体来说，国债投放应该更多地向导向功能、政策功能和杠杆功能转移。只要通过国债筹集的资金用于基础设施和公共服务，能够给人们提供应有的效用，能为私人投资创造良好的条件，那么国债政策的作用就越强；只要国债资金投入诸如教育、培训等方面，形成人力资本，就会产生正的外部性，提高政府投资的社会效益和长期效益。根据这一原则，国债资金继续投向基础设施或创造公共品的大方向是不容置疑的。现在的问题是，要根据不同基础设施或公共事业项目对经济发展的适应程度，对国债投入结构进行适当调整。

　　转型时期的中国，体制改革和结构调整带来经济高速增长的同时，却也使得下岗、失业人口迅速增加。体制型及结构性失业是中国市场化改革面临的深层次问题。为此，宏观经济政策有必要进行调整，从强调效率与增长转变到重视公平与就业。而作为当前主要的公共支出政策，国债政策应该更为关注不断加剧的失业状况，从以刺激经济增长为单一目标逐步过渡到以不断创造就业机会为主要目标，并以此来考虑国债的投向。

　　(作者单位：中国经济体制改革研究会)