整顿土地市场秩序首先要规范政府行为(图)

·土地新政·　　叶剑平

　　我国土地市场自1987年深圳第一块土地出让后，全国主要城市相继试点，通过十几年的发展，基本形成了以国有土地使用权为核心的土地出让、转让、租赁市场，形成了具有中国特色的土地市场体系。土地使用权市场的建立，不但有利于土地资源高效配置和集约利用，而且改变了原来把土地作为公共物品的观念，使城市土地作为资产经营和管理，从而从土地获取大量建设资金，投入城市建设包括房地产开发，土地市场的建立促进了我国城市建设和国民经济的发展。可以说在要素市场的建立中，土地市场是走在了前面。

　　不能回避的是，土地市场在发展过程中也存在许多不规范、不成熟甚至违规行为，其主要表现是存在各种“寻租”行为，包括政府寻租、企业寻租和个人寻租，他们为了局部或个人利益而破坏正常的市场秩序。为此，7月31日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，就清理整顿各类开发区用地，加强土地管理做出部署。温家宝总理对会议作批示称要“实行最严格的土地管理制度”。

　　目前土地市场无序的主要表现是：1、结构性的混乱；2、一些地方违法违规出让土地；违法批地用地，尤其是违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权等；3、盲目“圈地”、许多土地“占而不开”、土地交易秩序混乱，隐形交易严重，不公平交易。

　　今年年初，国土资源部下发了关于《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，全面整顿土地市场秩序。治理整顿的范围主要有：（1）各类园区用地：主要是违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名目的园区（城、村）及园区用地中存在的非法占地、越权批地、违法供地等问题。

　　（2）非法圈占集体土地：主要是单位和个人擅自与乡、村、组签订“征地”、占地协议而圈占土地问题。（3）违法违规交易。主要是违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》供地和擅自利用划拨土地、集体土地进行经营性房地产开发问题。（4）管理松弛。主要是有法不依、执法不严，甚至执法犯法，为不法分子大开方便之门；财务管理上违反财经纪律特别是违反国家“收支两条线”政策规定以及中介机构未按规定与行政机关脱钩的问题。

　　从以上内容不难得出，土地秩序的建立，首先要规范政府行为，提高政府决策水平，使政府决策和管理机制符合市场经济的要求。我国土地市场秩序的混乱，其主要原因是政府干预过多，一级土地出让市场化程度低造成的。要维护好我国土地市场秩序首先应界定政府在土地市场的作用和职责，变管理为服务。一个良性的市场秩序离不开健全的市场运行机制和完善的管理制度，目前土地市场上违法批地用地、非法出让土地、盲目圈地、市场交易混乱等现象的产生，其根本原因在于土地市场运行机制的不健全和土地管理制度的不完善。因此，要建立一个稳定、有序和可持续发展的土地市场秩序，必须从政府的宏观调控机制和市场运行机制两方面考虑。

　　土地市场运行机制的建设

　　我国土地市场由政府垄断，这是由土地的所有制决定的，但我们正在建设社会主义市场经济，因此公平和效率也应是土地市场建立必须遵循的原则。要达到真正的公平和有效，在土地一级市场上应尽可能地引入市场竞争机制，即在一级土地供应上能够市场化的就交给市场去运作。我国关于经营性土地一律采取招标拍卖的政策，为一级土地供应的市场化定奠了政策基础。

　　目前土地市场秩序混乱不是因为市场化程度高造成的，恰恰相反，是由于市场化程度不够产生的，因此应将土地供应过程中可市场化的部分剥离出来交给市场去运作。要使土地从“生地”变成可供房地产开发或企业使用的“熟地”，需要经过规划、拆迁（集体土地还要与农民谈判交易）、土地开发（七通一平）、交易等过程。可以将土地一级开发、拆迁等可市场化部分进行市场化运作（见图1），以保证土地开发成本最低，而交易所得最高（开发成本是价低者得，出让是价高者得）。

　　此外应将土地计划、规划独立于开发，使计划、规划受人为的因素影响少，提高了计划、规划的科学性和有效性，也避免了计划、规划跟着“开发商”走的不正常局面。另外，土地供应实行阳光操作，市场交易公平，从而降低交易成本（隐性成本），提高土地配置效率。又由于土地需求方是通过慎重的论证后决定购买土地的，因此是理性的投资人，这为土地的利用效率打下了基础，从而保证了市场的稳定。

　　土地市场管理制度的完善

　　为了保证政府服务到位，保障土地市场秩序，当前要着重建立健全以下几项基本制度：

　　（1）建设科学的用地供应机制

　　要建立科学的用地机制，首先要有科学的土地供应规划和用地计划（至少是中短期的如年度计划和3年计划），如果规划不合理、可操作性差、计划不科学难以实施等，那么土地供应将是混乱的。制定出科学合理的土地供应计划和规划，使土地供应有科学依据，从而保证土地市场的稳定。

　　要做到这一点，要求政府职能部门首先要练好内功，提高土地供应人才的专业技术水平和市场监控能力。

　　（2）城市建设用地集中供应制度

　　城市政府要统一控制建设用地供应，不论是新增用地还是存量用地，一律进入统一、公开的土地市场供地，按市场原则供应土地，不通过统一、公开的市场进行的土地交易视为无效。这样可以有效避免人情地、关系地，维护市场的公正、公平，防止腐败。

　　总之，要建立规范、有效、公平、公正透明的土地市场秩序，必须通过提高土地供应市场化、土地供应计划和规划科学化，减少政府干预，提高配置土地资源效率来达到。这要求政府改革现行土地管理体制，提高政府对土地调控能力和驾御市场的水平，变管理市场为服务市场、维护市场，真正做到规则的制定者和维护者。政府要“有所为，有所不为”，在这里“有所为”是指制定规则并维护、制定用地计划、做好土地规划和对土地市场进行监督；“有所不为”是指将市场化的东西交给市场实现，政府不必干预过多。政府应该让土地资源配置成为我国社会经济持续发展的引擎，通过土地资源的市场化配置，达到产业结构的合理配置，从而保证国民经济持续发展。

　　作者系中国人民大学土地管理系主任