中国保税区应往何处去

　　编者按：

　　我国保税区最初的功能定位是以物流为主，十多年来，保税区在引进外资、扩大国际贸易、繁荣地方经济方面取得了一定的成绩，但由于当时条件不具备、政策不到位，保税区现有功能与其它特殊经济区交叉、重叠。国务院发展研究中心“中国保税区转型的目标模式研究”课题组近期完成的调研报告认为，为适应我国进出口贸易和港口集装箱运输规模急剧 扩大的新形势，有条件的保税区应当向自由贸易港区转型，充分发挥物流功能，促进我国国际枢纽港的建设。

　　隆国强 吕刚

　　保税区现有功能偏离设计初衷

　　我国保税区始建于1990年，最初的功能定位是“仓储、转口和加工”，实际上是以物流为主。我国政府批准设立的保税区目前共有15个，主管部门是海关总署。此外我国按特定功能设立的特殊经济区还有经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区、边境经济合作区（互市区）等。

　　保税区大多分布在沿海地区，从有关统计数据的比较可以看出，保税区现有功能主要体现在吸引外资、国际贸易、出口加工等方面。目前，各保税区之间差别很大，发展很不平衡。从单位面积产生的ＧＤＰ来看，最高的是深圳保税区，达到34．1亿元／平方公里，最低的福建马尾只有0．6亿元／平方公里。从功能上看，保税区进口贸易功能相对较强，吸引外资和发展出口制造业的功能类似于经济技术开发区，而转口贸易基本没有得到发挥，因此，保税区的发展在一定程度上偏离了政策设计的初衷。

　　保税区现有功能之所以偏离设计初衷，主要基于四个方面的原因。一是功能定位超前。在九十年代初建立保税区时，虽然将转口贸易作为主要功能，但当时全国主要口岸进出口集装箱运量仅156万标箱（ＴＥＵ），远洋班轮少，邻区港口主要是香港和日、韩等国枢纽港口的喂给港，保税区缺乏发展国际物流业的基础物质条件。

　　二是多数保税区发展进口分拨物流并无明显优势。由于区外有大量的保税工厂、保税仓库，保税区虽有进口延迟纳税的政策，但优势并不明显。

　　三是保税区考核指标的导向作用。国家在设立保税区时并未建立统一的评价指标，具体运作与考核均由地方政府负责。而地方政府在考核时侧重于吸引外资、增加就业与税收、以及ＧＤＰ增长等直接效益指标。在这样的导向下，保税区管委会自然会把主要精力放在招商引资和发展工业项目上。

　　第四个原因也是最重要的原因，即发展转口贸易及相关物流业务的政策与管理体制尚未建立起来。

　　保税区功能需要重新定位

　　目前我国保税区正在面临诸多问题。

　　问题之一是法规不健全。现行的国家法律、政府规章、地方法规有关保税区的表述可以概括为“封闭式”、“特殊性”、“综合性”。保税区的功能并没有通过法规加以明确界定，实际发展中偏离政策初衷，已经出现与经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区之间的功能交叉、重叠。

　　问题之二是管理体制和政策不协调。法律依据不完整加上管理体制条块分割，保税区与港口分离，口岸功能受到限制。各部门的政策和监管方式不协调，缺乏稳定性，保税区内企业从事贸易和贸易支持服务活动的自由度很低，“境内关外”和“一线放开，二线管住，区内自由”的原则没有得到落实。

　　问题之三是保税区之间以及区内各类产业之间发展不平衡。由于设立的保税区过多，各个保税区所在地的产业基础和区位条件差别很大，保税区之间的发展不平衡。许多保税区的运营状况不尽如人意。运营状况较好的保税区主要依靠出口加工业和进口仓储分拨，而口岸贸易、转口贸易、出口仓储和物流加工等产业没有得到发展，没有形成区港联动、相互促进的局面。

　　问题之四是保税区发展后劲不足。保税区内土地有限，多数保税区已布满加工制造业，发展空间受到制约。我国加入ＷＴＯ之后，随着关税水平下调，进口保税分拨的政策优势将逐步减弱。

　　解决目前保税区发展中的问题需要从两方面考虑：一是重新设计保税区政策，实行功能转型；二是对不具备条件转型的保税区重新考虑其发展目标。

　　保税区新的功能定位要服从我国对外开放的大局，从东亚地区的竞争态势和我国沿海地区贸易物流的布局情况出发，着力于发展重要地区的港口物流业，促进我国沿海几个集装箱运输大港发展成为国际枢纽港。由于全国15个保税区的区位、港口条件、区内产业结构和发展水平有很大差异，各个保税区的发展目标无须强求一致。各个保税区的功能定位可有两种选择，一是多数保税区继续发展区内出口加工业，并入经济技术开发区或向临港出口加工区转型，二是选择几个保税区实行区港一体，在区内实行自由港的某些政策，以口岸国际物流业为核心功能，发展贸易、海运、理货、海运代理、货代、仓储、商展、信息、金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务，促进我国沿海几个集装箱大港发展成为国际枢纽港，逐步向自由贸易港区转型。

　　三大战略意义促使保税区功能转型

　　我国保税区功能向港口物流中心转型具有一定战略意义，具体体现在三个方面。

　　一是以物流服务促进国际枢纽港建设。

　　作为国际物流网络的一个重要节点，国际枢纽港已成为支持世界经济、国际贸易发展的国际大流通体系的重要组成部分，成为连接全世界生产、交换、分配和消费的中心环节。目前，亚洲各主要港口对枢纽港地位的争夺十分激烈。

　　由于集装箱港的发展存在明显的规模经济效应，枢纽港和喂给港的分工格局一旦形成就会趋于固化，因此我国必须抓住目前内地港口吞吐规模快速增长的有利时机，通过在保税区建设国际物流中心增强内地大型港口对境内外中转箱源的吸引力，吸引国际主力班轮公司挂靠，从而在太平洋西海岸相邻港口城市的竞争中打破原有的分工格局，形成几个可同釜山、高雄相匹敌、甚至取代其地位的国际枢纽港，提升我国的国际经济地位。

　　二是以服务贸易增强出口加工业的竞争力。

　　我国出口加工业的主要竞争优势在于低廉的劳动力成本，但物流成本也是出口产品成本的重要组成部分，由于内地港口的国际中转业务量小，班轮密度和航线数量有限，造成进出口货物候船期长、运输成本高，制约了出口产品竞争力的提高。港口物流中心的形成，不仅可以扩大服务贸易量，而且可以依靠规模经济提高物流效率、降低成本，巩固和加强我国作为世界制造业中心的地位。物流效率的提高也有助于我国ＩＴ制造业更好地适应“生产零库存、采购全球化、订单网络化”的要求，承接对时效性有更高要求的订单，提高我国加工贸易的附加值。同时，分销业跨国公司的进入也会带来国际销售渠道，扩展我出口加工业的市场。

　　从国际经验来看，凡是制造业大国都拥有或曾经拥有国际枢纽港，如韩国的釜山、比利时的安特卫普、德国的汉堡、日本的东京和横滨、美国的长滩和洛杉矶等。

　　三是扩大向内陆地区辐射、带动的范围。

　　建设港口物流中心，不仅能“以港兴区”，更重要的是可以“以港兴市”，并通过信息流、人才流、资金流、商品流的幅射，将这种影响力不断向周边和内陆地区延伸。首先，海运集装箱运输业的繁荣必然会带动相关公路、内河及沿海运输业的发展；其次，货物的流通必然涉及资金的周转，带动金融结算行业的发展；第三，商品贸易离不开信息的交流，从而对信息服务产生需求；第四，跨国公司配送中心的建立会带动零售批发行业的发展。

　　目前，我国珠三角、长三角和环渤海这三大经济圈对外开放的聚集效应已日趋明显，以中心城市为核心，以大型跨国公司为先导，以产业关联为纽带，国内和国际的资源和要素越来越快地向这三个地区集中，同时，市场规模、产业链、企业群、城市群的良性互动也使得三大地区的对外辐射效应日益增强。如果保税区向物流中心的转型能使我国在南部、东部和北部各出现一个国际枢纽港，就将使三大经济圈的发展获得有力的支撑，甚至有可能出现加速度式的发展，从而对整个国民经济的增长产生强大的推动作用。