无人海岛保护开发尚待破题

　　见习记者 郭少峰

　　由国家海洋局、民政部和解放军总参谋部联合制定的《无居民海岛保护与利用管理规定》已于7月1日正式实施。

　　中国有6528个无人岛，其中浙江拥有2872个，约占44％，福建的数量仅次于浙江，约 占22％。

　　“我国与其他国家的海岛管理和海岛开发利用的差距比较大，”国家海洋局海域管理司副司长吕彩霞近日在接受中国经济时报记者采访时说。

　　她认为，海岛的开发利用与其他国家的差距和我们整个国家的经济发展与别国的经济差距是同步的，海岛开发是需要一定的经济实力的，而我国的经济实力与日本和美国等有一定的差距。

　　海岛旅游受制于交通天气

　　造成这种差距的原因之一是重视程度还不够。吕副司长说，人们只注意到我国“地大物博”，有960万平方公里的国土面积，没有注意到海洋国土这一领域，开发海洋的意识不强。其实，我国还有300多万平方公里的海域面积。

　　吕彩霞说，与有海岛国家相比，我国的海岛旅游差距很大，其中交通不便，受天气影响较大是重要因素。海岛上的能源、水电费用较高，旅游开发成本较大，所有生活用品都要从陆地上运过去，这就增加了开发成本，“吃海产品不算腐败，但吃水果蔬菜就算是腐败”，因为运输和保鲜成本都比较高。

　　尽管有条件的地方可以实现海水淡化，但据专家称，海水淡化的成本为6－8元／吨，实际利用达到12元／吨的成本。在海岛上水若无法保证的话，其他就很难保证，也就谈不上开发利用。

　　海岛的保护和利用是我国经济发展的需要，国家海洋局海域管理司的王忠处长用三个“非常”概括了当前我国海岛保护和利用的特点：条件非常差，前景非常好，成本非常高。

　　海岛保护与利用呼唤立法

　　王忠处长告诉记者，除历史原因外，我国与其他国家海岛保护与利用的差距还体现在立法方面，首先与周边的日本、韩国就存在着一定的差距。

　　王忠举例说，日本早就发布了《日本孤岛振兴法》和《日本孤岛振兴法实行令》，尽管我国于今年7月1日也实施了《无居民海岛保护与利用管理规定》。但日本的立法属于国会立法，而《无居民海岛保护与利用管理规定》则属于部门性规定，不是全国人大立法。

　　而且海岛的保护与利用需要很大的资金投入，由于是日本国会立法，其中还有涉及资金支持的条款，因此日本的海岛保护与利用有很强的资金保障，但我国目没有关于海岛的保护与利用的全国人大专门立法，资金保障就不如日本。

　　吕彩霞副司长认为，与日本存在差距的另一个原因是，日本是海岛国家。

　　不仅日本在海岛保护和开发方面已经有国会立法，另一近邻韩国也发布了《国家岛屿发展规划》和《岛屿开发促进法》。美国、加拿大、英国、荷兰、法国、瑞典、澳大利亚等国家也相继制定了有关海岛开发与保护的管理法规。

　　国家海洋局海洋战略研究所海洋法研究室主任贾宇透露，目前我国没有专门的海岛保护与利用的国家立法，只有针对某一问题而出台的行政法规，《无居民海岛保护与利用管理规定》应该划入行政法规这一类。不过她同时强调，国际上专门针对海岛立法的也很少见。

　　在《无居民海岛保护与利用管理规定》内容上，吕彩霞副司长承认借鉴了日本、韩国等邻国的海岛管理方面的立法，但没有透露具体内容。

　　有关专家认为，其实，除了立法内容和方式与其他国家存在差距外，在立法的意识上也有所不同。贾宇说，现在我国海岛及周围的环境和资源，都有相关的部门法规向那里延伸，诸如涉及矿产资源部分的我国有矿产资源保护法等。

　　她认为，而仅仅把陆地上的立法向海洋延伸使用是不够的，还不足以保护海岛脆弱的生态环境。要针对海岛的特殊情况予以立法。海洋立法在我国通常由行政主管部门针对某类问题发出红头文件到国务院出台行政法规再到全国人大立法。

　　现实中存在某类问题才立法，而不是主动立法。这种被逼着立法的方式尽管也能解决许多问题，但前瞻性还不够或者说较差。

　　王忠称，尽管存在一定差距，但中国与其他国家一样，对海岛保护与利用的原则和方式都是为了促进海岛的开发利用和海岛的环境保护。