强化国家审计报告的法律效力

　　关于国家审计报告的法律效力问题，理论界持有两种观点。一种观点认为，作为审计机关的内部工作报告，国家审计报告是没有法律效力的。另一种观点认为，作为国家意志的反映，国家审计报告是有法律效力的。应该看到，国家审计报告是具有法律效力的。

　　首先，国家审计报告法律效力是由《宪法》和《审计法》赋予的。《宪法》第九十一条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个 人的干涉。”这就确立了国家审计在我国审计体系中的地位，显然，国家审计机关的审计报告也是遵照宪法的精神编制的。《审计法》第四十条规定，审计机关审定审计报告，出具审计意见书。对违规行为，可在法定职权范围内作出审计决定或向有关主管机关提出处理、处罚意见。可见，审计决定的法律效力是显而易见的，而审计决定是依据审计报告作出的，如果说国家审计报告是没有法律效力的，那么可以推断，依据一份没有法律证明效力的文书作出的审计决定却具有制约被审计单位的法律效力，这同《审计法》是相背离的，逻辑上也是不成立的。

　　其次，国家审计的本质决定了国家审计报告具有法律效力。国家审计报告是国家审计的成果，国家审计是一种代表国家利益而具有独立性的高层次经济监督活动。它具有强制性和权威性，这是其它审计组织无法比拟的，它的权威性和强制性决定了它所作出的审计结论必须受到法律的保护。

　　第三，国家审计报告本身严谨的编制使其具有法律文书的特征。《国家审计基本准则》以及根据其制定《审计机关审计报告编制准则》，对审计报告内容、提交时间、审核都作了明确的规定。其目的，就是要追求审计结果的真实、公正、客观。国家审计报告本身严格的编制原则，编制框架和编制内容使其具备了法律文书的特征。

　　第四，多级复核手续和国家审计机关的权责说明国家审计报告应该具有法律效力。我国国家审计报告在由审计组集体讨论定稿后，要征求被审单位的意见，然后交由审计组所在部门审核，并提出审计意见书、审计决定书等审计文书，再交由审计机关专职复核人员复核，最后由审计机关进行审定。这样多级审定的目的，是因为国家审计报告最终导致的结果可能会对审计机关和被审单位造成直接的法律后果，这也是国家审计报告具有法律效力的一个有力证明。

　　第五，承担法律责任说明审计报告是具有法律效力的。国家审计报告之所以事先征求被审计单位的意见，其中就包含着一旦造成法律后果，已认可了报告所列事实的被审单位及相关人员必须承担相应的后果。被审单位和审计机关及人员因违反规定造成法律后果说明，审计报告的结论最终对审计主体和被审计客体都形成了法律约束，这种约束恰恰是国家审计报告法律效力的最终体现。

　　我们不仅应该认识到国家审计报告的法律效力，还应注意到更为重要的问题是审计报告法律效力的实现问题。

　　首先，有关法律法规的不完善是影响审计报告法律效力的重要因素。《行政处罚法》规定行政机关在做出处罚决定之前应告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利。在审计实践中，当事人有提起审计复议的权利。问题是：审计组征求被审单位对审计报告的意见是否意味着已“告知”了呢？

　　其次，我国目前的体制弊端是对审计报告法律效力影响的又一因素。在审计体制上实行双重领导体制，审计署在国务院的直接领导下开展工作，并对全国人大及其常委会负责，省级及省级以下审计机关既受上一级审计机关的领导，也受同级政府的领导，经费由同级政府供给，这种行政模式存在诸多弊端。

　　我们有必要针对目前存在的问题从以下方面予以完善：

　　1．修订审计法规的有关规定。

　　以“审计实事确认书”取代目前实行的审计报告征求被审单位意见制度。审计报告本来是审计组依法做出结论性法律文书，它的审核权在审计机关而不在被审单位，无需征求被审单位意见。而只需用“审计实事确认书”让其确认实事。

　　在《审计法》中废止有关审计报告在提交前应征求被审单位意见的规定。同时增加审计报告在提交审计机关之前，应由审计组编写审计事实确认书，并征求被审单位意见的内容。

　　增设审计处罚告知程序，增设审计处罚告知程序符合《行政处罚法》的要求。即要求审计机关在作出行政处罚前应告知当事人。

　　实行审计取证与审计处理处罚分离制度。审计组的主要任务是审计取证和编制审计报告，而审计决定书，移送处理稿应由审计机关成立专职机构来完成。

　　2．审计体制改革按两步走模式逐步完善。

　　逐步把我国现行的行政型模式向立法型模式转变，这是增强审计独立性的必由之路。由于审计体制改革是国家政治体制改革的一部分，不可能先行一部，在《宪法》的原则下，近期我国审计体制改革可分两步走：

　　第一步，用几年时间实现省及省以下国家审计管理体制垂直领导。人，财，事权三方全部垂直。经费上，有省级财政统一编制预算，省级审计机关拨至地市。审计业务上，由省级审计机关统一编制辖区审计计划。

　　第二步，实行国家审计署垂直管理体制。全国国家审计体制的垂直管理，包括人，财，事权。由审计署实行下管一级的体制。财务经费由国家财政统一编制，由审计署拨至省、市。在审计业务上，由审计署统一编制全国审计计划，经国务院批准后执行。

　　作 者：张宏怡文章来源：经济参考报发布日期：2003-8-20星 级：