国有商行改革为何屡屡不尽如人意_滚动新闻_财经纵横

国有商行改革为何屡屡不尽如人意

http://finance.sina.com.cn 2003年08月20日 09:06 中国经济时报

　　冯兴元

　　我国中央银行体制和国有商业银行体制改革不是同步的。中央银行体制的一项重要改革是跨地区设立大区分行，以维护中央银行的独立性。国有商业银行分行是按照行政区划分设的，地方政府对其有着强大的、甚至支配性的影响。由于这些机构人员是服从“条条”控制的，必然需要对上表示忠诚；又由于他们是地方社会网络的成员，也需要对包括地方政府

官员在内的社员网络成员表示忠诚。在条条框架内上下信息不对称程度较大，而在块块框架内人际信息不对称程度反而较小，这容易导致这些机构人员反其道而行之，即对地方政府表示出更多的实质忠诚，而对上级则表示形式忠诚，以求个人利益最大化。有关使得中央银行和国有商业银行更多地独立于地方政府的考虑导致了跨行政区设立中央银行分行的重大举措。其结果是，这些分行的运行效果并不如意，分行官员们反而感到今不如昔，觉得更不好“管”各地的银行。很明显，在“块快”这种行政性障碍仍然十分强大的今天，非行政手段似乎对之无能为力。

　　其实，造成这种尴尬局面不是因为中央银行改革超前，而是国有商业银行改革滞后。国有商业银行从其总行、分支行到储蓄所，是泛行政化和科层化的，其运行建立在一套自上而下的命令体系之上。这一结构一直就没有变。如此一来，也导致中央银行的分支机构不好监管各地的国有商业银行分支机构。而中央银行总部通过直接监管国有商业银行来监管后者的分支，无疑也是力不从心。国有商业银行那种所有权主体事实缺位问题一直就没有得到解决，导致“预算软约束”综合症。国有商业银行改革滞后的原因是，迄今为止我国所谓的银行改革只是在现有的结构内对该结构进行修修补补，没有迈出决定性的步伐。

　　比如在银行监管体制改革的问题上。根据1995年《中国人民银行法》规定，中央银行的目标是“货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。按理，中央银行所要做的首先是维持货币币值的稳定，并在确保币值稳定的前提下促进经济增长。实际的做法是根据维持高速增长目标来确定货币供应量。即便其他因素可能造成货币币值尚为稳定，货币发行量将会存在大量冗余，这意味着一旦环境条件发生变化，这些死钱一变成活钱，币值稳定目标就会摇摇欲坠。

　　银行业监管风格的转换是以后才出现的。2002年5月21日，中国人民银行颁布了《商业银行信息披露暂行办法》，要求从2003年起每年公布商业银行年报。这似乎与新的巴塞尔协定要求有关。即便如此，《办法》中并没有规定相应的惩罚措施。按规定，于每个会计年度终了后的四个月内披露年报。今年作为披露年报的第一年，新的进展表明，四大国有商业银行中，中国银行和中国工商银行及时公布了年报，建行据称只是按时在小范围内提交和“披露”年报，农行最近才公布。今年上半年，银监会登堂亮相。央行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能被分离出来。这些监管职能与原中央金融工委的相关职能进行整合，以此设立银监会。人行保留货币政策的制定与执行职能，以及对交易支付的监管职能。遗憾的是，推进证券业风险揭示型监管的大将周小川，尽管入主中央银行行长宝座，但是央行的监管职能几乎丧失殆尽，以至于似乎有些落得英雄无用武之地。不过，我们仍然有理由相信，刘明康担任银监会主席要职后能够建立起一个较为健全的银行业风险揭示型监管体制。一个理由是，银监会要求从2004年开始，国有独资商业银行、股份制商业银行取消现在并存的贷款四级分类制度，全面推行五级分类制度，从而朝着风险揭示型监管方向迈开了一大步。

　　2002年初中央金融工作会提出“具备条件的国有独资商业银行可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市”。银监会主席刘明康在今年5月份指出，国有独资商业银行改革是综合改革，改组、改造、改制及上市的工作，将按照“一行一策”的政策推动，但不可能有统一的路子和统一的时间表。由此，国有商业银行改革的前景更趋明朗。但是，即便改几年后改成了国家控股型股份制商业银行，这仍然是一种次优选择，而不是最优选择，因为产权不明晰问题虽然会有所弱化，但仍将存在，与之相关的问题也会相应存续。国家控股型股份制商业银行仍将属于一种内耗较高的治理结构，还存在其他替代性的、内部组织成本更低、效率更高的制度安排，那就是国家退出其控股地位的治理结构制度安排。无论如何，国家控股式股份化仍然不失为一个较好的过渡安排，而不是一种终极安排。随着市场竞争的加剧，成本较高、效率较低的治理结构将倾向于让位于成本较低、效率更高的治理结构。

　　从目前的趋势看，除了中国银行2002年把中银香港控股　有限公司在香港切块上市之外，国有商业银行似乎要走一条整体上市的道路。至少中国银行、建设银行和工商银行正在磨刀霍霍、跃跃欲试，而农业银行则被过高的不良贷款率拖累得举步维艰。国际信用评级机构标准－普尔公司金融服务评级部主任ＴｅｒｒｙＣｈａｎ今年6月估计，中国国有银行的不良贷款率高达50％左右。他认为中国需要10至20年的时间才能把不良贷款率降低到可管理的水平，即5％。而必要的坏帐冲销额可能高达5000亿美元以上，即占中国国内生产总值的40％以上。他建议中国政府再次向国有商业银行系统注资，或者把不良贷款转入资产管理公司。众所周知，就在1999年以来，政府已经注资按帐面价值把14000亿元的国有商业银行不良贷款收购剥离。几年以来，不良贷款的规模又急剧回升。而且从最新的报道看，四大国有商业银行的资产负债表仍然不可信，表现为最近半年以来一方面降低实际贷款标准要求大幅度扩大贷款规模，从而扩大总资产规模，另一方面把已经存在的不良贷款通过债务转换和展期来扩大“正常贷款”的规模，“减小”不良贷款的规模及其增长。如此一来，根据帐面数字计算，银行要完成每年下降2－3％的不良贷款率反而变得易如反掌。这又表现出国有商业银行的预算软约束综合症问题。不良贷款问题由此隐性化、长期化。一旦银行上市，相应的风险和成本将分摊到众多大大小小的股东头上。

　　下一步的措施看来首先是再次注资处理不良贷款。世界银行专家张春霖也是这一看法。因为若要银行上市或者吸引战略投资者，就应首先清理门户。但是，如果再次注资收购不良贷款，却不论资产管理公司再次接收不良贷款后的效率如何，其后单单2－3年的运作，这些银行又有“能力”把不良贷款增加到原有的水平。这是因为没有根本转变治理机制。因此，除非以非常紧凑的前后时间把不良贷款的再次剥离和银行改制结合起来，再次剥离会又成为一次败笔。

　　银行体制一直来只是对原有结构的修修补补，从而延误了改制。本来1999年对国有商业银行注资之后就应该不失时机地吸引外国或者国内战略投资者，尤其是外资的参股，因为外资背后是较为成熟有效的管理技术和经营理念，而这是我国的国有商业银行所缺乏的。只要外资的总比例在一定程度之内、而且处于非控股地位，国有商业银行的运作不可能对我国的金融运行产生不稳定的影响，相反，将促进我国金融运行质量的显著提高。

　　目前多数经济学家把目光锁定在国有商业银行的整体上市上，许多人还把这种整体上市看作为国有商业银行改革的唯一途经。这些观点都是有偏差的。此外，应该考虑到国有商业银行本身的改革不是银行体制改革的全部。一些政策环境的改变和引入非国有部门的竞争至关重要，比如强化监管、用核准制来替代审批制、引入混业经营、利率市场化，引入民营银行等等。在审慎监管体制下，没有理由说明私营银行是高风险的。美国贷款损失占总资产的利率在1990－1991年为1％在2000－2001年为0．5％就是一个例证，与我国的国有商业银行可以形成鲜明的对照。

　　（作者为中国社会科学院副研究员）

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