“新圈地运动”末路

　　清理整顿开发区

　　据《财经》杂志记者任波报道，8月8日，国家发展和改革委员会、国土资源部、监察部、建设部、审计署等五部委组成10个“联合督察组”悄悄奔赴各地，他们将分成三批、耗时两月，对全国31个省(自治区、直辖市)的土地市场秩序进行检查。

　　此次清查的重点，是各省及省级以下政府和国务院有关部门批准设立的各类开发区，包括未经批准而扩建的国家级开发区。第一批督察的地区包括河北、山西、吉林、黑龙江、北京、重庆等10个省市。部分部委的部长将亲自前往督察。

　　以此为标志，全国各地的开发区1997年以来规模最大的一次清查整顿拉开序幕。而在此同时，开发区的审批亦在全国范围内叫停。

　　专家们指出，多年来在城镇化的口号下，地方政府为谋求经济增长均积极推行招商引资的开发区政策，此番整顿之际，正是其所积累问题渐次爆发之时。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家。然而，开发区“遍地开花”，非但没有带来真正的繁荣景象，更触目惊心的是，在“发展经济”的旗帜下，被商业利益推动的、由政府和企业联手发动的对农民土地的剥夺，被许多人形象地比喻为一场“新圈地运动”。

　　成立开发区的诀窍就在于低价征地，高价出让。记者了解到，以几万元一亩的价格征来的土地，“几通一平”之后，几十万元一亩出手是常事。浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为2万元，开发区管委会再投入6万-7万元/亩就可基本完成开发并进行批租，而实际批租的价格基本不低于每亩30万元。在大规模的征地过程中，强行征用农民集体土地，拖欠、挪用、截留土地补偿安置费的闹剧频频上演。

　　有鉴于现行征地制度问题多多，有关改革早在四年前就已经开始酝酿。对于征地制度存在的种种问题，各有关部门和专家学者均有十分清醒和一致的认识，但关于改革思路和具体操作模式，却始终存在两种大相径庭的观点。

　　第一种思路是渐进改良式的。核心问题是征地补偿标准的制定，第二种思路则强调，征地制度改革的关键问题是如何保护农民集体土地的财产权。国务院发展研究中心农村部刘守英指出，征地制度最大的问题，实际上是用行政权侵犯产权，用公权侵犯私权，这种行政权是一种强制的权力，是政府利用一种不谈判、不讲理、强制的权力将农民集体土地的财产权变成另一种财产权。

　　正是因为这两种改革思路交锋激烈，使得原定于今年初便可完成的改革方案一再推迟，至今仍未出台。

　　目前，国土资源部在现有法律框架下以调整补偿标准为核心进行了大量试点，与此同时，另一种模式的变革早已在基层悄然兴起。

　　上世纪90年代初，广东南海农民到非农产业就业比重大大增加，出现大量弃耕抛荒和重工转农现象，当地农民和外地企业纷纷办厂开铺，土地需求量增加。1992年春，南海罗村镇下柏管理区经反复研究，最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区，以此实施统一规划、管理和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红。股份制的分成当中，农地转成非农地的级差收益按51：49的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地每年几千元，且预交三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。

　　1993年，南海市委、市政府开始在全市范围内全面推行这种农村土地股份合作制。根据对南海市五个区镇部分村社的调查，1994年至2000年，农民人均股红分配从1016元增加到1951元，多数地区农民的股红收益占农民年人均纯收入的1/4到1/3，甚至有的高达1/2。截至目前，南海全市已经建立农村股份合作组织1870个。

　　南海模式得到了专家学者的高度评价。虽然集体土地在转变为非农建设用地后，如果在不改变所有权性质的前提下进行出租、转让等流转行为，是明显违反现有法律的。土地出租既然不合法，那么出租合同在法律意义上也是无效合同，一旦当事双方出现纠纷，受损失最大的一定是集体组织和农民。

　　尽管如此，南海模式终究揭示了解决征地问题的第三条路径。

　　全文见8月20日《财经》杂志