商务部首席反倾销师呼唤"公平贸易委员会"(图)

戴秀珍　绘　　160亿美元反倾销案煎熬“中国制造”24载

　　商务部首席反倾销师呼唤“公平贸易委员会”

　　历史纵览：反倾销战的“四宗罪”

　　特约作者　梅新育

　　发自北京

　　反倾销困扰“世界工厂”

　　20世纪70年代末以来，中国在先后遭受西方集团和东方集团封锁，而与世界市场隔绝近30年之后，开始重返世界市场，几乎与此同时，中国出口商开始感受外国反倾销的寒意。

　　1979年9月欧共体起诉我国倾销糖精和闹钟，外国对中国大陆商品反倾销的序幕就此揭开，中国在不太长的时间内便沦为当今国际反倾销制度“遥遥领先”的最大受害者。截至2002年10月底，已有33个国家和地区发起的约544起涉及我国出口商品反倾销和保障措施调查，涉案商品4000余种，影响我国出口约160亿美元。据世贸组织统计，2002年上半年，我国出口商品遭到世贸组织其它成员方的16起反倾销调查和19起反倾销最终措施；下半年遭到其它成员方的27起反倾销调查和18起反倾销最终措施，均居世界第一。

　　2003年以来，又有一些国家陆续对我国商品发起反倾销：4月29日，巴西对中国金属镁和镁粉发起反倾销调查；4月30日，菲律宾对中国浮法玻璃发起反倾销调查……其中美国5月2日对我国彩电发起的反倾销调查涉案金额..8亿美元，是我国出口机电产品遭遇的涉案金额最大的反倾销案。

　　连绵不断的反倾销案将中国推上世界反倾销头号目标国的“宝座”已连续7年之久，在可预见的将来还看不到“让贤”的希望。

　　居高不下的反倾销早已成为我国出口贸易正常发展的最大桎梏，许多中国产品在海外市场一朝遭受反倾销，便数年绝迹。

　　遭受反倾销调查的中国出口商品起初主要是毛巾、棉布等纺织服装类商品，后来扩大到五矿化工产品。目前，各类附加值较高的机电产品日益成为对华反倾销的“重灾区”。

　　中国在国际生产转移中的主要优势是低廉要素价格和规模经济、范围经济造就的成本优势。跨国公司日益重视充分利用中国制造业的成本优势铸造本公司在全球市场上的竞争优势，而不是仅仅将对华投资作为规避中国进口限制的手段。因此，毫不夸张地说，什么产业在中国发展最迅速，什么产业就最有可能沦为外国反倾销打击的“出头鸟”，除非这一产业拥有他人难以移植的自有核心技术。

　　反倾销流行的政治根源

　　毋庸讳言，中国沦为国际反倾销的最大受害者，确实有中国出口商过度依赖价格竞争策略的缘故；而且中国产品对一个市场的出口量往往在短期内暴涨，更容易诱发反倾销起诉。

　　但作为一种贸易政策工具，反倾销使用与否，更有着其深刻的政治根源。

　　就经济效率而言，反倾销绝不是一种合理的国际贸易制度安排，容易导致进口国、出口国两败俱伤。

　　从长远看，取消反倾销等贸易救济制度无论是对整个国际贸易体系，还是对进出口国双方，可能都更为有利。但事实是，反倾销制度在世界上日渐流行，个中奥妙在于所谓“政治力学”：一方面，因反倾销而利益受损的广大消费者，由于所涉自身利益分散且微不足道，而没有动力积极行动反对反倾销措施；另一方面，进口商品竞争行业的厂商和工会（数量远远少于消费者）则因涉及巨大的切身利益，有着强烈的动机去为实施反倾销而奔走呼号。一个组织紧密的小集团的政治影响力远远超过组织涣散的大集团，一小撮进口竞争行业的私利就这样得以靠牺牲广大公众的公利而自肥。

　　反倾销的最终目的通常是为了促进国内生产。尽管世贸组织将补贴悬为厉禁，反倾销则获准实施。就促进与进口竞争商品的国内生产而言，补贴胜于反倾销税和进口限制。然而，实践中，各国政府却更加偏好采用经济效率相对低下的反倾销税、数量限制之类措施。其根源在于政治“游戏规则”。

　　生产补贴尽管比反倾销税更符合经济效率原则，但在年复一年的政府预算审查过程中很容易受到质疑，当政府面临财政压力时，补贴项目更容易成为削减预算首当其冲的目标。相反，关税和其它进口壁垒一旦通过实施，非但无须面对年度审查的关口，甚至因其给政府带来一定收入而有较大政治吸引力。欲取消反倾销税，不仅要受到贸易保护主义利益集团的抵抗，还会遇到来自关税等项财政收入受益者的阻力。两相比较，反倾销税之类措施无疑更受到与进口竞争行业的青睐。

　　诉华倾销“四宗罪”

　　对中国商品的大部分反倾销案经不起深入的探究，却能够堂而皇之成为一国正式发布实施的贸易政策，外国政府和起诉厂商、工会组织的策略对此“功不可没”。为了赢得对华反倾销的胜诉，他们经常采用以下策略：

　　“非市场经济”定位。正由于中国被美、欧等主要出口市场定性为“非市场经济体”（non－marketeconomies），竞争对手们才能够将不公正的替代国、结构价格等方法应用于计算中国商品的倾销幅度。

　　《中国加入世界贸易组织议定书》

　　第15条涉及对中国商品的反倾销安排，将中国定性为“非市场经济国家”，而且这一定性从2002年起维持15年。中国的竞争对手们由此掌握了主动权，其不公正与违背事实之处显而易见。

　　应诉时间差。利用中国企业应诉不积极或填写应诉答卷的时间差，将不符合事实的倾销幅度计算单方面强加于人。

　　国外反倾销法一般都明确规定涉案企业不应诉，或不能真实地提供调查所需材料时，负责案件审理的部门可以直接根据其掌握的“可获得的信息”作出缺席判决，而这些“可获得的

　　信息”通常是起诉方的一面之词。

　　在美国对华硝基甲烷反倾销案中，起诉方理由极不充分，但他们估计中方不会应诉，因此无理指控中国硝基甲烷倾销幅度233％。在此案的初裁阶段，中国涉诉企业由于不愿应诉而耽误了抗辩的最佳时机，导致美国商务部初裁按照起诉方要求，裁定对中国硝基甲烷征收233％的反倾销税。

　　另外，根据美、欧等主要贸易伙伴的反倾销审理流程，中国应诉方要在存在语言障碍的情况下，用40余天时间完成大量繁琐的工作：组织企业应诉，查找海关统计，详细统计涉案企业在调查期内的出口数量与金额，在媒体上发布立案通知，聘请合适的律师，应诉企业开具授权委托书，填写动辄上万页的调查问卷等等。这些工作如期保质完成确实难度很大，也给起诉方提供了利用时间差的机会。另外调查问卷中某些问题涉及中国厂商赖以安身立命的机密配方和生产工艺（如美国诉华碳化硅倾销案），要求中国厂商无条件配合更是强人所难。

　　忽视档次与质量差异。与发达国家同类商品相比，中国出口商品档次、质量往往较低，价格较低是正常的。但外国起诉方和主管机构经常有意无意地忽视这一点。

　　预防策略。中国产品在一国遭到反倾销调查后，别国担心中国商品被挤出这一市场后转而大量涌入本国市场，便采取“预防性”反倾销措施。中国焦炭、钢板、硅锰、糠醇等商品都曾经连续遭到多个出口市场的反倾销调查。

　　针对“非市场经济”定位问题，除了尽力促使对方主管机构选择较为合理的替代国之外，中国还在寻求治本之策。《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）规定，内地与香港之间的贸易不适用《中国加入世界贸易组织议定书》第15条，实际上为未来中国与其他经济体签署同类贸易协定、排除这些条款埋下了伏笔。

　　针对中国企业应诉不积极的现象，中国政府的对策是通过出口配额等工具实行“谁应诉，谁受益”，应诉成功之后未参加应诉的企业不得参与对该市场出口配额的分配、招标。

　　随着应诉反倾销实践的发展，中国方面还会不断发展出新的应对策略。

　　（本文作者系商务部研究院研究人员）

　　现实对策：反倾销机构亟待升级

　　本报记者　郭　莉

　　发自北京

　　这个夏季，中美彩电反倾销案如火如荼。

　　正为此案紧张筹备的中国商务部产业调查局工作人员面对的，是美国政府多达800人的庞大反倾销队伍，他们背后还有两万名美国行业协会反倾销工作人员和专业律师。他们拥有在数十年反倾销实战中磨洗出来的丰富经验。而我们反倾销政府官员仅100多人，与美比例为1∶8。

　　商务部产业损害调查局首席反倾销师于永达指出，身处世界头号反倾销重灾区，中国政府在反倾销工作方面必须加强力量，否则这种被动局面将延续下去。

　　于永达倡议，中国应该建立一个由总理领衔的“公平贸易委员会”，加强对反倾销反补贴和政府保障工作的力度，从根本上解决目前政府反倾销力量相对薄弱的局面。

　　“公平贸易委员会”构想

　　我国政府职能部门中，有反倾销职能的主要是原国家经贸委产业损害调查局和原外经贸部公平贸易局。商务部成立后，这两个局进入商务部，人员和职能都保留下来。

　　目前，反倾销的应诉和申诉环节中，两个部门基本都有参与，相对而言，公平贸易局主“外”，产业损害调查局主“内”。

　　公平贸易局负责相关进口案件的受理、立案、对外公告的发布、产品范围调整、信息披露、对有关利害关系方的通知以及倾销、补贴和保障措施进口数量增长的调查和裁决；还负责指导、协调境外对我出口商品的反倾销、反补贴和保障措施的应诉及相关工作，建立并完善我出口应诉机制。

　　产业损害调查局负责审核反倾销、反补贴、保障措施等案件立案审查中有关国内产业损害的内容，并负责反倾销类案件中国内产业损害的调查和裁决。

　　相对而言，工作比较偏重应诉环节。

　　于永达构想的“公平贸易委员会”有两种方案。

　　第一种方案是除商务部外成立一个专门从事反倾销反补贴和政府保障工作的政府部门，它的主要职责是维护国际贸易中的公平原则，保护本国企业在公平的国际贸易环境中发展，反倾销是其中一项最重要的工作内容。

　　国家目前机构改革的精神是精简机构，为此，于永达有了第二种“切实可行”的构想，成立一个由总理亲自主抓的“公平贸易委员会”。

　　于永达的这个想法受到美国301和超级301条款启发。于永达认为，既然美国可以通过法律授予总统和贸易代表特别的权利，作为比美国反倾销情况严重得多的国家，我国有理由拟定类似条款。

　　于永达谈到，我们国家反倾销工作原由李岚清同志主抓，现在是吴仪同志主管，外经贸部的分管副部长原来是马秀红副部长，国家经贸委是张志刚副主任，大体上是这样。但这部分工作只是这些领导同志众多工作中的一小部分。我国反倾销遇到的问题很多，这样的机构和机制在一定程度上应付不了。

　　于永达构想的“公平贸易委员会”由总理出任负责人，邀请或授权相应部门的领导人组成，还请行业协会、企业代表、消费者代表、专家代表和新闻媒体一起加入这个行列，体现它的公开和公正性。

　　这个无形组织不但提高政府对反倾销的重视，可以通过行业协会进一步帮助企业强化反倾销意识，也有利于帮助国内企业在出口业务中保持自律。

　　“公平贸易委员会”与原有反倾销机构的最大区别在于，它不再是一个职能部门工作内容的一部分，而是一个独立的部门，涵盖人数众多，有利于以最快速度加强中国反倾销政府力量。在中国企业遭遇类似彩电反倾销、新闻纸反倾销等对民族产业有重大威胁的重大案件时，国家最高领导层可以迅速决策，节省宝贵的时间，降低沟通成本。

　　从“零”开始

　　中国政府反倾销工作是真正的从“零”开始。

　　早在1980年代初期，于永达发现富士柯达等胶卷在中国的售价比日本国内低。当时柯达和富士均未在中国设厂，纯进口产品居然卖得比原产地便宜，于永达觉得此事蹊跷。此时的于永达根本没有倾销的概念，更没想到自己会成为中国首位出版反倾销学术著作《世界经济摩擦论》

　　的学者。20世纪1990年代，国外企业开始通过各种渠道向中国倾销家电产品，政府和企业开始逐步认识到，国外企业企图利用倾销手段来占领我国市场。

　　1990年代中期，我国政府中开始出现反倾销职能部门。

　　于永达回忆说，最早具备反倾销职能的是当时外经贸部国际贸易政策法规处，但具体涉及到反倾销工作的人员只有两名，人员力量有限，能做的工作也非常有限。

　　1995年，国家经贸委成立后建立了反倾销办公室，这是中国第一次出现含有明确以“反倾销”命名的职能部门。这个办公室人数不超过三个，虽然直接列为由经贸委领导直管，但限于人员力量，当时能处理的案件还是很少。

　　1997年，中国第一次打反倾销官司，对来自美国、加拿大、韩国的新闻纸反倾销调查正式立案。新闻纸倾销是一个对我国企业伤害深重的案件，它的影响一直延续到现在。

　　2002年，中编办批准扩大编制，中国政府反倾销力量迅速壮大，外经贸部公平贸易局有将近80人的编制，国家经贸委产业损害调查局批了35个编制。

　　目前，政府部门中专职做反倾销工作的人员超过100人，分布在商务部、海关、财政部和国务院相关部门。

　　于永达说，现在的机构队伍比起当初强大很多倍。从第一个案例到现在，我们一步步在成熟。发展的速度非常快，5年走过发达国家几十上百年走过的历程。目前中国已经打赢了反倾销应诉案件几十起，申诉案件十几起。这在原来是不可想象的。1990年代，由于各方面条件限制，平均10个对华反倾销案件中，中国才能应诉其中的一个。

　　反倾销“重灾国”机构待升级

　　尽管亲眼见证中国政府反倾销力量从无到有从弱到强，但于永达仍清晰地看到了中国反倾销政府力量的相对薄弱，以及由此带来的被动局面。

　　美国政府专做反倾销工作的专职人员800人以上。在美国往往2－3个官员负责一个反倾销案子；而我国往往一个官员要负责几个反倾销案子，这也逐渐成为我国反倾销的瓶颈之一。

　　反倾销的瓶颈还来自反倾销专业人才的匮乏。

　　美国拥有庞大的美国行业协会和专业反倾销律师队伍，行业协会和各种行业公会在美国企业中有很高的威信，也有巨大的舆论号召力，常常是美国反倾销案件的发起者和参与者，这部分力量加在一起有两万多人。

　　而我国反倾销人才加起来只有不到300人。

　　在我国，大量的行业协会和商会由以前的政府部门脱胎而来，一部分还没有转型成功，企业对他们认可程度不高。在反倾销方面，大部分行业协会不能带领企业及时有效地应对。

　　至于专业反倾销律师，我国也是从零开始，从业人员有限，很多律师事务所不愿意接收费低廉的反倾销案子，或者因为没有国际资源难以运作。

　　然而，最让于永达担心的还是中国企业对反倾销申诉和应诉的陌生。

　　他认为，企业真正懂得反倾销知识能够自由运作的还是凤毛麟角。像上海宝钢和上海的丙烯酸脂化工厂这样，能在反倾销案件中胜诉来维护自身和行业发展的企业，实在太少，大部分企业，基本处于茫然状态。根本谈不上灵活运用反倾销武器。来自政府部门、行业协会的帮助又非常少，进一步阻碍了企业在反倾销上的认识和发展。

　　国内似乎还没有做好准备，中国却已经连续多年成为反倾销的重灾国。随着中国产品走出国门步伐加快，接连不断的反倾销案件已经给中国造成了数百亿美元的经济损失和数百万个工作岗位的消失，中国已经成为当今国际反倾销制度的最大受害者。

　　于永达认为，反倾销局势已经非常严峻。反倾销是一个复杂的政治经济问题，政府在其中的作用非常重要。中国政府反倾销力量全面升级迫在眉睫。