国有资产管理与国有企业转机建制

　　国有企业转机建制，实行制度创新，建立现代企业制度，涉及的问题很多，但基础性问题依然是明确产权。但是，现在人们谈产权问题，往往把法律意义上的出资人的最终所有权与企业法人财产权混在一起。

　　明确产权，理顺产权关系，大体包括三个方面内容：一是明确法律意义上的出资人的资产最终所有权；二是明确企业法人财产权；三是理顺国有资产管理关系。同时�熁贡匦肜� 顺出资人与企业法人之间的关系，实行出资人与企业法人，出资人所有权与企业法人财产权，法律意义上的资产所有权与经济意义上的资产所有权的分离，进而达到政企分开的目的。

　　曾国祥

　　一、国有资产法律意义上的最终所有权与企业法人财产权

　　国有企业转机建制，实行制度创新，建立现代企业制度，涉及的问题很多，但基础性的问题依然是明确产权。但是，现在人们谈产权问题，往往把法律意义上的出资人的最终所有权与企业法人财产权混在一起。

　　产权，即财产所有权。财产包括消费性财产和投资性财产。投资性财产又称资产，故经济学意义上的产权即资产所有权。

　　资产所有权是出资人即资产所有人的所有权。在法律意义上，资产最终所有权，即资产最终属于出资人所有，这是清晰的，明确的。出资人包括政府、企业法人、非政府机构法人、自然人等四类。

　　国有企业的国有资产，属于国家所有。国有资产法律意义上的所有权在法律上是明确的。问题在于�熕�代表国家行使国有资产所有者的职能？怎样行使国有资产所有者的职能？

　　国有企业，其资产属于全民所有，即国家所有，只有全国人民代表大会才能代表全民、代表国家行使国有资产所有者的职能。全国人民代表大会怎样对国有资产行使所有者的职能？一是作为立法机构，采取法律的形式，如制订《国有资产法》等，对国有资产行使所有者的职能——管理和监督，保障国有资产的保值、增值；二是作为最高权力机构，通过委托制，即依照法律，把国有资产委托给中央政府——国务院，由国务院有关部门和机构负责对国有资产的保值增值实施行政管理和监督。

　　国有资产的大部分为经营性的，分布在各种各样的国有工业、农业、商业、建筑业、交通运输业、通信业企业中；一部分为非经营性的，分布在军队、机关、学校等机关、事业单位中。

　　明确产权，理顺产权关系，大体包括三个方面内容：一是明确法律意义上的出资人的资产最终所有权，包括以股东身份依法享有资产收益、选择管理者以及转让股权等权利；二是明确企业法人财产权，即企业法人依法对其法人财产享有实际占有、使用、初始收益和处置权，以其独立的资产，自主经营，享有民事权利，承担民事责任；三是理顺国有资产管理关系。

　　企业法人财产权，实际上是经济意义上的所有权，它对应于法律意义上的财产所有权。这种经济意义上的所有权，包括了企业法人以其全部资产从事生产、经营、投资活动的全过程。效益不是在占有�熤傅氖欠�律意义上的所有权�犞胁�生的，而是在使用�熤傅氖蔷�济意义上的所有权�犞胁�生的。因此，从这个意义上来说，企业法人财产权比财产最终所有权就显得更加重要，因为，企业法人财产权的落实，实际上是资本投入、产出、再投入的过程，也是资本增值、再增值的过程。法律意义上的财产最终所有权，只回答财产归谁所有的问题；经济意义上的企业法人财产权，实际解决的是资产增值、再增值的问题。

　　正因为如此，理顺产权关系，同时必须理顺出资人与企业法人之间的关系，实行出资人与企业法人，出资人所有权与企业法人财产权，法律意义上的资产所有权与经济意义上的资产所有权的分离，进而达到政企分开的目的。

　　企业法人相对于自然人而言。法人企业相对于私人企业而言。国有企业转机建制，从根本上来说，就是要以规范和完善的企业法人制度为主体，以有限责任为核心建立现代企业制度。没有规范的企业法人制度，就没有现代企业。

　　长期以来，我国国有企业中国有资产法律意义上的最终所有权是明确的，但企业法人财产权不落实，法人制度不规范，采取的是国有国营模式，国家出资，国家经营，国家统负盈亏，出资人与企业法人合一，出资人所有权与企业法人财产权合一，国家承担了无限责任。国有企业成了各级各类行政机构的附属物，没有独立的法人地位，这是不少国有企业负盈不负亏、经济效益不高的根本原因。而这些年，长江三角洲、珠江三角洲等地乡镇企业规模经营发展很快，一个重要原因就是这些地区乡镇企业法人财产权比较清楚，尽管从法律意义上的资产最终所有权来看，有些企业并不十分明确。

　　二、国有资产的经营与国有资产的管理和监督

　　经营性的国有资产在企业，或是国有独资企业，或是其他法人企业。因此，国有资产的经营由法人企业承担，国有资产的保值、增值由法人企业实施。简言之，国有资产经营属于法人企业分内的事，是企业法人财产权的具体体现。

　　国有资产的管理和监督，属于政府机构分内的事，既是政府的行政职能，也是政府对国有资产管理和监督的职能。

　　现在，不少同志在议论国有企业转机建制和国有资产管理监督问题时，往往除了讲“政企分开”外，还讲要“政资分开”。“政资分开”是什么意思？政资怎么分开？他们实际上是讲要把政府的行政职能与国有资产的保值增值及其管理职能分开。但是，国有资产的管理和监督，实际上也是政府作为行政机关履行行政职能的一个内容，这种行政职能只有具体分工，不能与具体的管理对象和管理范畴如国有资产管理分开。政府的行政职能的确要与国有资产的保值增值职能分开，而国有资产的保值增值职能由企业法人来承担，这种分开，实际上讲的是政企分开的内容，即政府做政府做的事，企业做企业做的事，政府要对国有资产及其保值增值进行管理和监督，但真正行使国有资产保值增值的责任落实在企业，而不是政府。因而，无论从理论上还是从实践上来说，还是提“政企分开”好，而不必提“政资分开”。

　　现在，有些市、县为了推进国有企业转机建制和原企业主管部门转体改制，把机构改革与国有资产管理体制改革一起考虑，在组建国有资产管理局的同时，把原企业主管部门改为国有资产经营公司或集团公司，负责原所属企业国有资产运营，并使其保值增值。这种做法有可能带来一些矛盾和问题，甚至会造成一些后遗症。

　　如前所述，国有资产的经营和保值增值，责任在法人企业，而不在企业主管部门。因此，没有必要再组建国有资产经营公司，无论以国有资产管理局的名义来组建，还是以企业主管部门的名义来组建，还是把企业主管部门换一下牌子，都不必要。因为存量国有资产的经营就在企业，不必再架床叠屋。至于省、市、县地方可以根据公司法，对增量国有资产经营，组建、改建投资公司或控股公司，这种投资公司或控股公司与其他企业之间是法人投资关系，而不是行政隶属关系。因为其他国有企业也可以组建、改建为控股公司或集团公司。如果仅仅把原企业主管部门或原行政性公司换个牌子，变为国有资产经营公司或集团公司，对所属企业既行使行政职能，又行使行业职能，还行使资产经营职能，这就进一步加剧了政企不分，原所属企业丧失了法人资格，反而对国有资产的保值增值不利。

　　隶属于各级政府的财政机构作为行政机构，依法对国有资产从价值形态行使管理和监督的职能，包括清理和核实国有资产；对企业中的国有资产保值增值状况进行监督；批准国有企业设立、合并、分立、终止及出售小型国有企业；批准国有企业提出的被兼并申请和破产申请；组织清算和收缴被撤销、解散、整体出售国有企业的财产和变现收入；依法收取国有资产收益等等。这些职能应由各级财政、计划、审计、监察等综合行政管理机构分别履行，协调处置，不用再组建新的机构去承担。

　　总之，国有资产的经营，是企业法人的职能，由企业履行；国有资产的管理和监督，是政府机构法人的职能，由政府依照有关的法律履行。在此基础上，才能实行政企分开，才能理顺产权关系，为国有企业的转机建制创造基本的条件。

　　三、企业集团和行政性公司的转机建制

　　早在1986年，国务院下发文件，要求各级行政性公司在1987年均应转为经营型或服务型的经济实体。所谓经济实体，就是法人企业，或有限责任公司，或股份有限公司，或集团公司。这些年来，有一部分行政性公司转机建制进展较好。但是，的确也有不少行政性公司，至今仍在老体制框架内原地踏步，继续沿袭老的管理思想和管理方式。

　　过去讲企业集团有核心层、紧密层、松散层之分，核心层既是资产中心、财务中心，又是生产中心，而半紧密层、松散层大多只是存在产供销关系，并不存在资产关系的纽带。企业集团作为经济实体，必须以资产关系为纽带，否则，只是产供销方面的协作、合作关系；所谓半紧密层、松散层，只是形象化的说法，并无科学的经济学意义上的明确界定。

　　集团公司大致有以下几个方面的基本特征，一是资产雄厚，规模经营，集团公司本部为母公司，下属公司为子公司�熁蚨雷实淖庸�司，或被控股的子公司�牐欢�是集团公司本部既是资产中心、财务中心，又是投资中心、销售中心和开发中心；三是集团公司往往跨产业、跨行业乃至跨地区经营，工贸结合，技贸结合等等。

　　现在，一些省、市在机构改革中，把一些企业主管局撤销，分别对应组建一些总公司或企业集团，原班人马，把原下属企业通通管起来，下属企业实际成了下属车间。这种做法，值得推敲。

　　作为原国家各部所属的国有企业，其资产最终所有权属于国家所有，由国家把这部分资产直接委托给企业经营，组建为以资产为纽带、集产供销、技工贸为一身的集团公司，而没有以行政部门为主体组建大一统的总公司，这种企业集团组建的路子是规范的，因而是正确的。

　　推而广之，各省、市原企业主管部门就更不应当以行政厅、局为主体，在一个省、市组建一个大的行业性的企业集团或总公司，虽然名为企业集团、总公司，实际上很难成为真正的经济实体，而且集行政职能、行业职能、社会职能于一身，体制不规范，与下属企业很难理顺产权关系和管理关系。上面公司自身不规范，下属企业丧失法人财产权和生产经营自主权，两头都落空。

　　组建企业集团一定要以法人企业为基础，而不能以行政机构为基础，要以资产关系为纽带，而不能以行政隶属关系为纽带。既然原来的部属企业可以做到，省属、市属、县属企业就更加应该做到。确立企业法人财产权，让企业走上市场，自主经营，政府搞好规划、协调、服务、监督，这既是国有企业转机建制的客观要求，也是各级政府机构转变职能的必由之路。

　　随着企业转机建制工作逐步开展，企业法人制度的建立，以企业法人为基础的集团公司的组建，企业之间以资产为纽带的兼并，控股关系的建立，一部分长期亏损的国有小企业的改造、改组、改制，这样，单纯的国有企业的数目会大大减少，规范的有限责任公司、股份有限公司、集团公司的数目会大大增加，政府对企业管理的范围会相对缩小，管理的内容也会相对简单，从而为政府机构改革创造有利条件。

　　四、企业主管部门体制转变和机构改革

　　几十年来，企业主管部门是适应计划经济体制而设立并运作的。企业实际上是主管部门下属的生产车间，而不是公司，生产经营计划以及投资决策中心在企业主管部门，主管部门主要任务就是直接管直属企业，这样，既把直属企业这个“亲儿子”管得很死，又漏掉了面上的行业管理，这是几十年来政企不分、企业法人财产权无法落实的体制原因。

　　根据社会主义市场经济的客观要求，我国的经济管理体制必须进行根本改革，绝大多数以产品和企业为主要管理对象的主管部门大部分应撤销，另行组建有关的行业协会或商会，作为社会中介机构，履行行业规划、协调、服务、监督的职能。

　　今后的机构改革，不排除少数相关的企业主管部门有合并组建新部门的可能，也不排除在市、县一级，少数企业主管部门直接改组为公司制企业，重新确立企业法人制度，但大部分企业主管部门还是应组建行业协会或商会，使法人财产权落实在企业，使行业管理协调的职能从政府机构中分离出来。

　　机构改革的基本思路是强化综合经济管理部门和经济监督机构，大幅度减少乃至最后取消企业主管部门。其核心问题是减少行政机构，裁减行政机关的富余人员。

　　政府经济管理职能的转变，国有企业灵活的经营机制的形成，都离不开管理体制的改变，体制不改变，在原来的机构、原来的人员、原来的管理方式下，政府经济管理的职能很难改变，国有企业转机建制也很难真正落到实处。

　　无论是政府机构改革，还是国有企业转机建制，乃至国有资产的管理和监督，一定要遵循政企分开的原则。根据发展社会主义市场经济的要求，在近期，应当配合机构改革，政府经济管理职能的转变和国有企业转机建制，有计划、有步骤地组建一些规范的社会中介机构和社团法人，这样既可以把企业中的一部分社会职能替代出来，又可以把政府部门特别是原企业主管部门中的一部分社会职能替代出来。这是一举多得的好事。

　　（作者单位：国家税务总局）