建立公用事业决策、提供、消费的良性互动

　　建立公用事业决策、提供、消费的良性互动

　　———访人民大学制度分析与公共政策研究中心主任毛寿龙教授

　　见习记者　胡　莹

　　北京报道

　　最近一段时间基础设施等公用事业的投资立项此起彼伏，仅进入8月以来的相关报道就频频出现：某地政府计划用2000多亿布局未来，其中用于公路、地铁、港口等基础设施建设的资金超过1000亿；某市宣布将投资500多亿，用于建设市郊道路，提速市郊间的交通；某省一投资近百亿的大桥于8月1日落成使用……

　　这些基础设施，更广义的讲为公用事业，由政府主要投资，造福百姓，本来无可厚非，但投资是否是有效率的，是否是超前投资、过度投资或重复投资，一直被大家所关心，记者就相关问题采访了人民大学制度分析与公共政策研究中心主任毛寿龙教授。

　　重复建设与供给不足并存

　　《21世纪》：1990年代政府就曾大力治理基础设施重复建设和部分公用事业超前投资、过度投资等问题，此类问题为何一直存在？

　　毛寿龙：首先，我们必须承认的是基础设施等公用事业是经济发展的前提和基础，也是社会进步的必要条件，是应该大力支持和发展的。我国现阶段的经济正处于成长和转型时期，需要大量基础设施等公用事业作为基础和配套。但是，过度和盲目的投资则是一种资源的严重浪费，是应该坚决予以禁止的。

　　那么，为什么到现在各省市还存在很多重复建设、超前投资呢？这主要是因为：第一，基础设施建设投资是政府职能转变过程中财政资金的新流向。计划经济时期，政府的财政资金主要用于各国有企业的生存和发展；建设市场经济体制以来，政府职能向为社会提供服务的方向转变，在这个尚未完全转型的阶段，政府转移支付等职能和体系还不成熟，从企业里撤出的资金就自然地流向了基础设施建设，基础设施也就成了财政余钱的新出路。再加上，1998年后通货紧缩背景下，实施积极财政政策，希望通过增加基础设施投资来拉动经济发展。

　　第二，“领导人财政”下的领导人偏好导致了建设的盲目性和随意性。我国的公共财政未完全成熟，很多方面还存在“领导人财政”的现象：有些偏好修大桥，则该省市就桥连桥、连绵起伏；有些喜欢修高架桥，则城市里宛如空中楼阁、盘旋交错；有些喜欢种草，则放眼市区，必是满眼翠色。有限的财政资金需要合理分配、兼顾各方，如果过分专一于一点，必然会导致某一方面的过犹不及，和其它市政公用事业的严重滞后，又何谈健康、可持续发展？

　　第三，政绩导向。一方面，大桥、公路、大厦等基础设施是地方官员最显眼的政绩工程，也是最有效的招商引资的门面工程，更多的外资也是政绩的重要组成部分，自然各地官员难免趋之若鹜；相反，很多对老百姓有实惠的公用事业却因为很难成为“一目了然”政绩体系，自然也就很难调动官员对此类投资的积极性。这两方面的矛盾导致了公用事业的重复建设和供给不足并存的局面。

　　第四，地方官员有时为了“积极响应”中央的阶段性中心工作，在尚未充分调研和论证的情况下，盲目地大量投资基础设施。

　　曾经有一位省委书记坚决咬紧牙关不上马汽车工业，不大建机场。为什么要咬紧牙关呢？因为这样的政绩诱惑实在是太大：汽车行业是国家产业政策下主张积极发展的产业，也是国内因高额关税保护而能够获得暴利的产业，大力发展汽车业，可以完成中央交给的任务，还可以增加财政收入，可以创造政绩。但这样做并不是良性的发展，因为我国汽车技术发展水平有限，从长期来看，一旦失去关税保护，很可能成为包袱，留下很多问题，从短期来看，国产汽车性能不高，往往会增加城市大气污染、交通堵塞。在这种情况下，各省盲目无重点地都上汽车项目，有弊无利。修机场，虽然也可以创造政绩，但当地经济发展水平不高，无论客流量和物流量，都不需要机场，在这种情况下修机场也是劳民伤财。

　　后来，这位省委书记走后不久，该省的一个地级市就不顾当地的需求状况，一意孤行修了一个机场，但是由于没有足够的客流量和物流量，这个机场现在看来只能用来运猪，因为猪是当地可以外运的主要产品。

　　信息公开与公共选择：刻不容缓

　　《21世纪》：您认为我们应该怎样做，才能够得到建设的最优方案和最大的收益呢？

　　毛寿龙：这就需要引入一个更为完善的制度环境和高效的公共选择机制。

　　首当其冲的就是信息公开体制，现在我国很多公用事业的各种情况和信息都是相对保密的，百姓想知道、媒体想知道、专家也想知道，但是很多知情者都不愿说。这样，不仅不利于形成高质量的公共空间，而且还会带来更多的疑虑。

　　如果我们的部分相关负责人在一定程度独立于上级行政管理，让他所服务和代表的利益群体，比如百姓，来决定其任免和升迁，这样，真正的信息公开才有可能实现。我们还可以考虑设立一个非政府组织，代表人民大众的利益，对各项公用事业的投资额、收益状况和是否亏损进行监督和审核。

　　公共选择机制要求更多方面的参与、更多角度的全面论证和理性选择。公用事业民营化就是一个很好的方式，它也是国际上公用事业发展的大趋势。

　　公用事业民营化的制度分析

　　《21世纪》：作为制度分析与公共政策的专家，请你从制度分析角度剖析一下公用事业民营化的问题，它可以解决上述存在的问题吗？

　　毛寿龙：制度学者的看法是，成功的实践是在采用新的方法时引入了制度变革。因此，问题的关键在于要从制度上让公用事业的决策者、提供者和消费者之间有一个良好的互动结构，引入有效的权力制衡机制，这是公共服务得以有效供给的重要制度条件。

　　公用事业的决策者包括各级政府，生产提供者包括公共机构、非营利机构、私人企业，消费者是指社会公民。

　　一方面，决策者监督提供者。通俗地说就是官督商办，不过，即使是最负责任的政府，也不可能完全监督和控制服务提供者，监督失败是到处存在的。因此政府制定规则，提供激励、奖励和惩罚，给服务提供者设定基本活动的规则，是公共服务的关键。

　　另一方面，消费者应该承担表达需求和监督提供者、影响决策者的责任。决策者如果不能够具体说明服务提供者的所有行为的时候，公民需要发挥两个非常关键的作用：一个是显示自己对服务的需求，二是监督服务的提供者。当决策者没有作为时，公民有必要对决策者施加影响，让其有积极性对公民的偏好作出回应，我们行政学里面强调回应性的政府。这需要正式的机制，如竞争性的选举，还有些非正式的机制，给政府各种各样的影响。

　　此外，投资者本身对政府也产生一些制约———撤出投资的制约，这个地方投资环境不好，我就不投资。

　　目前我们公用事业和公共服务提供的低效率，是因为：当决策者与提供者关系很强，公民无法影响决策者时，政府处于规模最大化和权力最大化的追求，导致公共机构会臃肿，过分关心提供者的想法，服务会全面失败，公民的利益，比如公民的纳税额，则很可能被决策者和提供者瓜分，同时公共部门的工作也就可能成为一种决策者和提供者的敛财美差；而当国家、提供者与公民三者关系都很弱时，公共服务几乎很少得到有效提供，即使是纯粹简单的公共服务也是如此。如被遗忘的农村和城市角落、不管地带。

　　我们每一次实行双轨制，转轨过程都是腐败的高峰期。公用事业民营化的过程中实际上也可能出现腐败的高峰期，但通过制度改善也可能解决一些问题。另外，政府承包合同、特许经营权和补贴，都可以通过贿赂、串谋和索取来获得，其中一些官员从中得以寻租。导致真正有项目开发能力的人专注于研究和开发，不会开发却有背景和利益关系的人专注于搞关系，导致“汰优存劣”。因此，必须让政府有动力改善招标方法，使其更好、更诚实、更具有竞争性，提高招标的透明度。只要招标具有竞争性，串谋行为很少发生，即使发生，很少有效，竞争可以让串谋行为的效果最小化。