建构覆盖全民的公共保障网络

　　从城乡分割到城乡统筹是我国发展战略的重大转变。

　　这一转变的重要内容之一就是消除由传统二元体制造成的身份性差别，给予同样的人以同样待遇。

　　最基本的待遇就是建构起能够覆盖全体公民的公共保障网络，使每个人都能够通过这 一网络获得最基本的生命和生活保障。

　　徐勇 孟伟

　　我国宪法规定，中华人民共和国公民一律平等，享受平等的权利。但是，法律的平等不等于事实的平等。由于各方面原因，法律形式上的平等与事实上的不平等将长期存在。同时，公民权利也是一个发展的动态过程。进入20世纪以来，包括享受一定水平的经济和社会福利的权利，分享全部社会遗产的权利在内的社会权利，成为公民权利的重要组成部分，也是衡量一个国家政治文明程度的重要尺度。因此，消除事实上的不平等，使每个人都能享受到现代化的成果，让每个人都能有尊严的生活，是我们要长期努力的任务。为达到这一目的，需要分析造成法律平等事实不平等的原因，提出有针对性的应对措施。

　　其一，消除造成城乡差别的体制性障碍。城乡差别是历史形成的，同时又有治理体制的因素。上世纪50年代，为了工业化积累，便于国家从农村汲取资源，我国形成了以户籍制及其相应的劳动就业、物质供应、社会保障等一系列机制构成的城乡壁垒，由此将一个国家的公民分割为两个不同的部分，享受不同的待遇。这就是所谓的城乡二元社会结构。正是在这一二元结构下，农民工与城里人同样工作却无法享受同样的待遇，特别是稳定性的工作和生活保障。经历了数十年以后，我国已建立起完整的工业化体系，国家不必也不应再向农村汲取资源，消除造成城乡差别的体制性障碍的条件日益成熟。为此，2002年召开的中共十六大在党的工作报告中提出，要“统筹城乡经济社会发展”。从城乡分割到城乡统筹是我国发展战略的重大转变。

　　这一转变的重要内容之一就是消除由传统二元体制造成的身份性差别，给予同样的人以同样待遇。最基本的待遇就是建构起能够覆盖全体公民的公共保障网络，使每个人都能够通过这一网络获得最基本的生命和生活保障。首先是农民工所在的工作单位应该同等地提供医疗保障。作为农民工的雇佣者，追求的是利润最大化。由于有限资本和农民工无限供给的矛盾，使得许多雇佣者单位尽可能压缩对农民工的保障，甚至连基本的生命安全措施也不提供。这就需要国家力量的干预，因为农民工也是国家的公民。其次，在农民工工作的所在城市，农民工可以根据其工作年限，享受政府提供的保障条件。因为，农民工所创造的价值已有相当一部分进入当地财政。再次，要建立公共财政体系。公共财政的收入来源于全民，支付的对象也应该是全民。在农民上交的税收中，除必要的行政管理外，应该有相当一部分用于农民自己，建构公共卫生保障体系。现阶段的农业税收主要用于养政府公务人员，用于农民自身的保障很少。这是需要通过深化农村治理体制改革加以解决的。

　　经济社会权利需要政治权利作为保障。在逐步改革户籍制度的过程中，应该建立以工作地和居住地为主的利益表达和权益维护机制。在其工作单位，农民工应该与其他工作人员一样建立和参加工会等组织。在其居住地，农民工可以作为社区成员参与社区的公共事务管理。在浙江省宁波市，外来人员组织起来，进行自我管理，并向政府和公共管理机构表达其意志，取得了很好成效。外来务工人员还可以代表自己的群体参加人大选举，反映自己的利益要求。2003年，在外来人口最多的深圳市，外来女工陈彩琼以“非选民”的身份当选为区人大代表，引起很大反响。这一举动还需要制度化。如同年，武汉市人大常委会在有关换届选举工作的实施办法中就明文规定，“外来人员在汉工作或居住一年以上，只须在原籍所在地取得相关证明，就可在其工作或居住地参加选举。”

　　其二，为农村经济社会发展提供必要的支持。现阶段城乡差别的根本原因还是农村经济社会发展相对落后。这种落后状态仅仅依靠农村自身的发展在短时间是难以改变的。所以，我国现阶段的小康社会还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。进入21世纪，我国的奋斗目标就是要全面建设小康社会。实现这一目标的重点和难点都在农村。农村的重点和难点又在于为广大农民的生产和生活条件提供必要的保障。这除了发展农村经济以外，还需要加强中央的财政转移支付，支持发展农村的社会事业。因为，教育、卫生等社会事业属于公共性物品，农民作为享受者不仅有利于农民自己，而且有利于全社会。当农民能够享受基本的生命保障时，面对ＳＡＲＳ之类的公共性危机时才不会引起全社会性的恐慌。同时，地方政府也要转变职能，将主要工作和财力用于提供公共物品。农村的基础教育、基本卫生不宜市场化，而应该由政府主要负责。在动员全社会的力量支持农村教育和卫生事业的同时，充分挖掘农村传统的医疗资源。

　　为了防治ＳＡＲＳ之类的不可预知的流行病，国家有必要建立由中央专项基金支撑的能够覆盖城乡所有公民的流行病防治网络。一旦出现类似ＳＡＲＳ这样的流行病，即启动这一网络，使城乡居民都可以接受这一网络的保护，而不至于引起全社会的恐慌。因为，这种疫情和恐慌的蔓延，比保障网络的建立和维护所需要费用更多，特别是造成的损失更难以计算。建立这样的网络正是实现公民社会权利相对应的公共载体。

　　（作者单位：华中师范大学中国农村问题研究中心）