对构建资金回流农村有效机制的思考_滚动新闻_财经纵横

对构建资金回流农村有效机制的思考

http://finance.sina.com.cn 2003年08月15日 08:47 中国经济时报

　　王玉武

　　市场经济规律的作用和农业自身弱质性的特点，客观上造成农业农村资金的外流。在市场经济条件下，各经济主体从事经济活动遵循比较利益原则，追求目标是利润最大化，因而主导资源配置的是经济有效性而非社会合理性，规避风险、追逐利润是社会资金流动的内在取向。这只“看不见的手”从根本上说有利于社会资源的合理流动和优化配置，但也不可

避免地使社会资金自发地由农业领域流向工业领域，由农村流向城市，由不发达地区流向发达地区，由高风险行业流向低风险行业，使得越是发展程度较高的行业、地区，社会资金流入越多；越是发展程度较低、对资金需求越大的地方，社会资金流入得越少，出现了所谓的“马太效应”。

　　由于农业具有比较效益低、风险相对高等弱势，对外部资金缺乏吸引力，不仅外部资金很难自发流入，就连农村、农业自身积累的资金，也要通过商业银行、邮政储蓄等渠道流向工业领域和城市，出现所谓的“抽水机效应”。同时，我国加入世界贸易组织，从长远看有利于拓宽我国农业的发展空间，但从近期看，却使农业面临着在更广领域和更高层次上参与国际经济竞争的挑战，不仅需要国家加大对农业的支持和保护力度，而且必须遵循世界贸易组织的一般规则，改变对农业支持和保护的方式方法。因此，国家运用“看得见的手”纠正市场机制在资源配置中的偏差，构建资金回流农村的有效机制，对农业、农村、农民实施有效的扶持和保护，已势在必行。根据新阶段农业和农村经济发展需要，立足我国农业和农村资金投入的现状，应着力构建分工明确，各有侧重，优势互补，密切协作的国家支农资金投入体系。当前在这个体系框架内应抓紧构建资金回流农村的四大机制：

　　（一）构建资金回流农村的财政投入机制

　　财政投入在整个支农体系中应起主导作用。当前，健全财政支农资金投入机制应重点解决好三个问题：一是坚持支农投入与减轻农民负担并重。要努力增加财政支农资金投入，随着经济的发展，不仅要增加财政支农资金的总量，而且要提高财政支农资金在总支出中的比重，逐步形成国家支农资金稳定增长的机制。同时，要积极推进农村费改税，逐步削减农业税种，千方百计减轻农民负担。二是合理调整财政支农资金使用方向。适应市场经济的要求和建立公共财政体制的需要，今后财政支农资金应逐步退出一般经营性和竞争性领域，增加社会性关键项目投入和非建设性项目投入，重点支持大中型农业基础设施建设项目、重大或重要农业科技项目、扶贫开发、生态保护和建设、重要的农业公共服务体系以及农村公共事业等事关农业和农村全面发展的项目。三是积极改进财政支农资金扶持方式。要遵循世界贸易组织的有关规则，适应粮食流通体制市场化改革的要求，退出对农产品流通环节的补贴，改为直接对农民补贴，以有效保护农民种粮积极性，使农民得到更多实惠。

　　（二）构建资金回流农村的信贷投入机制

　　信贷投入在整个支农体系中应起到主体作用。改革开放以来，农村金融在支持农业和农村经济发展方面发挥了重要作用，但近些年呈现出弱化的趋势。2001年，我国银行、信用社贷款总余额中，农业贷款和乡镇企业贷款分别占5．1％和5．8％，即使加上农业发展银行用于粮棉油流通环节的贷款也仅占17％。改变这种现状，健全信贷支农投入的有效机制，应对政策金融、商业金融、合作金融重新进行功能定位和调整，建立起合理有效的运行机制，强化农村金融体系的整体功能，形成支持农业和农村经济发展的合力。当前，强化农业政策性银行的职能作用，充分运用农业政策性银行直接投入、政策导向、示范引导等功能，加大对农业、农村的支持将是一项有效而现实的正确选择。

　　要科学界定农业政策银行的职能。在资金回流农村机制和农村金融体系的总体框架下，立足于我国农业和农村经济发展的实际，现阶段农业发展银行的职能应定位在“农业产业化银行”上。从长远看，随着粮棉购销市场化改革目标的实现，农业发展银行应逐步从粮棉流通领域退出，把主要资金投向调整到储备和农业生产领域。当前应在坚持履行好粮棉油收购资金封闭管理职能的基础上，围绕支持农业产业化发展，适度拓展信贷范围和支持领域。第一，支持国家粮棉油储备体系建设。国家应进一步完善储备体系，一方面，要建立国家储备体系和地方储备体系，明确中央与地方的事权，落实地方行政首长负责制，适当扩大中央和地方两极储备和调控能力；另一方面要建立一级储备体系和二级储备体系，一级储备主要解决国计民生问题，二级储备专门用于吞吐调控市场，以防止市场价格的大幅度波动，而造成农业生产的大起大落，确保国家粮食安全。第二，适当向粮棉生产、加工领域延伸。主要是由目前支持粮棉购销环节向粮棉产前、产后领域延伸，促进农业一体化、产业化经营。第三，适当拓展信贷业务范围。从当前农业和农村经济发展的客观需要出发，可参照《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》（国发199425号）界定的业务范围，恢复并增加贷款业务，主要包括农业和农村基础设施及生态环境建设贷款；农业结构调整的政策性贷款；农业高新技术推广贷款；优势产业和特色农业开发贷款；扶贫开发贷款；经办国际组织和国外政府对我国的涉农贷款，以及国务院批准的其他农业政策性专项贷款。在完善农业发展银行功能并拓展其业务范围的同时，要注意把握好政策性金融的功能边界。政策性金融作为对“市场失灵”现象的一种纠偏机制，它只能并且必须存在于商业金融和合作金融不愿做或难以做，但又能收回贷款本金的信贷空间，既要防止把政策性金融功能混同于一般金融中介功能，包揽应由商业金融或合作金融发挥作用的项目；又要防止把政策性金融功能混同于财政功能，包揽应由国家财政无偿扶持的项目。

　　（三）构建资金回流农村的导向激励机制

　　财政资金、政策性信贷资金是有限的，要从根本上解决农业和农村资金短缺问题，还必须发挥财政资金、政策性信贷资金的政策导向和典型引导作用，综合运用担保、税收等经济手段、构建导向激励机制，引导和促使商业金融、合作金融和其他社会资金流向农业、农村，并成为资金回流农村的主渠道。一是发挥政策导向作用。通过财政资金、农业政策性信贷资金的先期投入，一方面体现政府对农业和农村的扶持意图，促使改善农业生产条件，降低农业生产成本，增强农业发展后劲，提高农业综合竞争能力；另一方面可以优化投资环境，弱化投资风险，增强商业银行、农业信用社或其他社会经济主体的投资信心，诱导并促使资金更多的流入农业和农村。二是运用信用担保机制。这是直接贷款扶持方式的一种补充。农业政策性银行以国家信用为基础，应针对我国目前普遍存在的商业银行顾及贷款风险而不愿介入农业领域，农民或农业企业因经济实力不足而担保难、贷款难的实际问题，充分发挥其信贷中介和融资杠杆作用，积极开办贷款担保业务。通过为能体现国家政策意图的农户和中小企业贷款提供信用担保，为商业金融、合作金融信贷资金投入农业和农村创造条件，促进农村信用体系建设，改善农村社会信用环境，从而以少量的资金动员和吸引更多的社会资金流入农业和农村。三是开办贴现和转贴现业务。对政策性银行扶持对象相关的短期票据进行贴现；对商业银行和农村信用社所持有的上述票据进行转贴现。四是运用税收杠杆。国家可以通过税收政策引导商业银行或其他金融机构加大对农业的投入。如对商业银行或其他金融机构发放的农业贷款，实行分账管理、单独核算，减免其营业税和所得税，鼓励和引导他们把资金投向农业和农村。

　　（四）构建资金回流农村的循环监督机制

　　农村资金外流的一个重要渠道是邮政储蓄。邮政储蓄只吸收存款而不发放贷款，像“抽水机”一样把农村资金抽走；农业发展银行只发放贷款而不吸收存款，可通过二者功能的互补实现农村资金的回流。目前较为可行的办法是用邮政储蓄购买农业发展银行的金融债券，使农业发展银行有一个可靠、稳定的资金来源，把从农村抽走的资金重新回流到农业和农村，形成良性循环的机制。

　　国家在加大支农资金投入的同时，必须建立健全资金使用和管理机制，加大对支农资金的统一监管力度。比较现实的选择是把国家对农业的政策性补贴和各种形式的支农资金全部归口农业发展银行统一监督拨付、统筹管理，以确保专款专用，严防挤占挪用，使支农资金更好的发挥整体功能，产生最大的使用效益。

　　（作者单位：中国农业发展银行河北省分行）

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