贵阳农低保两次熄火再度启动

　　农村社会救助体系终于开始了艰难尝试,尽管这样的尝试仍然只限于局部地域。但是这些吃螃蟹者却面临着财政困难，因为它们没有明确的政策支持

　　本报记者　雷剑峤

从今年9月开始，贵阳市将建立农村社会救助制度，定期定量发放救助金：定期全额救助对象每人每年不低于600元，临时救助对象每人每月不低于30元。

这一举措将使贵阳市近4万名农民受益，丁平宽就是其中之一。

丁平宽是贵阳市乌当区金华乡金龙村七组人氏，身有残疾，33岁的妻子文祥琴负担着0.4亩责任田的劳作，生活因而捉襟见肘。5年前，儿子小新出 世后，日子愈加窘迫。

去年，丁家粮食收入为500元，养殖、种植在内的其他收入为1100元，除此之外别无进账。也就是说，去年他们的人均年收入是530元。

如此微薄的收入显然不足以养活一家三口，他们不得不依赖政府救助维持生活。现在丁家只可能获得两种形式的救助：一是过年或遭遇天灾时能得到几十块钱的临时救助；二是以实物形式发放的救助，每人每月30斤粮食。

很明显，这两种可能的救助不过是杯水车薪。

9月以后会出现一片新天地吗？一旦被确定为救助对象，丁家三口就可以定期定量从乡镇政府领取救助金，人均年收入将至少增加50％———这的确是一片新天地。

　　一次涉及近4万人的救助

“现在正在制定细则，然后再报市政府审定。”贵阳市民政局救灾救济处处长贺胜华向记者出示了一份《贵阳市建立和完善农村特困群众社会救助实施意见》（以下简称《实施意见》），上面满是铅笔修改的痕迹。他说，届时民政局将会向符合救助条件的、持有贵阳市农村常住户口的居民实施救助计划。

救助的对象分定期救助和临时救助两类，《实施意见》确定了各自的范围。定期救助对象包括无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人和未成年人，因灾、因病、因残丧失主要劳动能力、难以维持基本生活的农村特困家庭。临时救助对象则是指因各种原因造成基本生活困难的农村家庭。

那么何为特困家庭呢？《实施意见》的答案是以人均年收入600元为分界线，低于这一数字则进入救助范围。

贺胜华说，因为各个区县的经济条件不一样，标准也会相应不同。在贵阳市所辖的11个区（市、县）之中，有3个区将这一分界线定在660元，2个区定为720元，处于市中心的云岩、南明二区甚至定在1200元，整整翻了一倍。因此，600元只是最低的底线。

需要指出的是，“定期全额救助对象每人每年不低于600元”的含义是指使每个救助对象的年收入至少达到600元，而并非是给予救助对象每人每年不低于600元的救助。

“如果他的年收入是200元，我们就给他400元使他达到年收入600元的标准，并不是给他600元达到800元，”贺胜华解释说，“不过标准又规定救助金每年不低于300元；也就是说，如果他的年收入是500元，我们也要给他300元，而不是只给他100元就行了。”

按照这样的标准，贵阳市共有15521户家庭共39507人———约占贵阳市农村人口的2.2％———进入救助范围，他们将在9月领到《农村特困群众救助证》。

“他们是农村最穷的一群人，解决他们的问题对确保农村的稳定和发展将起到非同小可的作用。”贵阳市民政局办公室主任纪志刚说。

　　县乡财政承担压力

按每人每年至少救助300元计算，贵阳市每年将为此支付约1300万元。对贵阳来说，这并不是笔小数目。

因此，由谁来出这笔钱就成了救助计划中最关键的一个环节。

在《实施意见》中，对“救助资金的筹集”作了以下规定：“1.实行税费改革后的农业税附加和按现行财政转移支付的资金；2.在省级财政没有作出预算的情况下，市级财政每年安排200万元，余下部分由县、乡（镇）两级财政拟定合理比例列入本级财政预算解决；3.中央、省、市、县每年安排的自然灾害救济费。”

贺胜华掰着手指头一项一项给记者算了一笔账。在各项资金来源之中，农业税附加由区（市、县）政府出；中央财政转移支付每年只有不到200万元；区（市、县）财政安排的各自部分按人头承担，“具体数字现在还在测算”；市民政局现有救济经费每年至少要拿出300万元。除此之外，还有市政府农业办公室（扶贫办公室）的一项财政扶贫资金，“我们还得继续向他们要，每年不能低于400万元”；国家将建立的农村低收入人口救助资金———至于到底有没有，贺胜华说还不知道，只是听说市政府在争取。

照此来看，说得出具体数目的钱不到1000万元，这不到1000万元却也未必是板上钉钉，贺胜华在提到它们时统统用了一个词———“争取”。

如此紧巴巴的预算，还是遭到了异议，能否落实也还是一个未知数。意见最大的是基层财政，记者所采访的两位区、县民政局救灾救济科的科长都认为这样的分配对区、县财政不尽合理。

乌当区民政局救灾救济和低保科科长王蔡晴听记者介绍《实施意见》时，对“市级财政每年安排200万元”的直接反应是，“我们一个区就得要这个数”。

据记者了解，今年在城镇居民最低生活保障方面，乌当区获得中央、省、市的财政拨款300多万，区财政另外承担55万，压力已经很大，如果再按《实施意见》进行农村社会救助，区财政将不堪重负。

息烽县民政局救灾救济科长徐天福则表示乡级财政更是一分钱也拿不出来。根据息烽县民政局的计算，以补差方式实行农村社会救助计划的话，每月大概要为此拿出15万元。但息烽县是国家级贫困县，拿出这笔钱绝无可能。徐天福苦笑说，别说是息烽县，就是其他好一点的县财政也承担不了。

“如果市财政只承担200万的话，”他形容说，“就是把压力全压到县、乡财政头上了。”

　　失败的第一次

实际上，《实施意见》制定的这些规定已经经过了修改与调整。而之所以进行修改与调整，是因为此前的两次尝试均以失败告终。

1998年8月5日，贵阳市民政部门全体会议在息烽县召开，决定在全市正式启动农村居民最低生活保障。这是贵阳最早的一次尝试，此时城市居民最低生活保障才刚刚开始在全国全面施行。

但是，回忆起往事，贺胜华不得不承认“有点失败”。实际上，那一次尝试并非真正意义上的“居民最低生活保障”：与已经成型的城市居民最低生活保障不同，贵阳市绝大多数是以发放实物的形式代替发放生活保障金，标准为每月30斤粮食；同时也以临时救助为主，并未做到定期发放；而在保障范围上，贵阳市民政局当年提出的口号是“低标准、小范围”，当时的保障对象大概只在6000人左右，远远称不上全面保障。

至于失败的原因，则在于经费的拮据。在没有固定经费来源的情况下，仅仅依靠中央、省、市、县自然灾害救济款的一小部分和一些财政较好的区、县的部分财政，要想实现真正的农村居民最低生活保障，实在是杯水车薪。

　　走得更远的第二次

第二次尝试始于半年前。这次尝试比9月即将实施的救助计划走得更远，因而胎死腹中。

今年三四月间，贵阳市民政局对所辖农村贫困群众进行了一次摸底调查。贺胜华说，他们“想搞真正的农低保”。贵阳市民政局甚至为此进行了试点，结果令他们感到满意：各级财政可以负担得起“真正的农低保”。

不过，“各级财政可以负担得起”的说法其实并没有得到基层民政部门的支持。“试点时的一两个月还可以，过了这个月就没钱了。”某区民政局的一位干部对试点结果作出了这样的解释。

但贵阳市民政局却仍然干劲十足继续行动，很快就制定出《贵阳市农村居民最低生活保障制度实施办法》（以下简称《实施办法》），在《实施办法》之中，不仅规定了农村居民最低生活保障金按季发放——这同时保证了“现金发放”与“定期发放”两大原则——而且明确提出了农村居民最低生活保障制度遵循“对农村常住户口居民实行全面覆盖的原则”。

这份《实施办法》因此而具有了真正“居民最低生活保障”的意味。

但是，这样一份《实施办法》却遭到了基层民政部门的一致反对。7月11日，农低保工作会议在市民政局四楼会议室召开，与会的各区、市、县分管救灾工作的民政局局长和救灾科科长纷纷提出异议，认为根本没办法实行。

争议最大的是第十六条“农村最低生活保障资金由区（市、县）、乡（镇）两级负担，具体比例由各区（市、县）根据本地实际情况确定”。很明显，《实施办法》完全把包袱甩给了区、乡两级政府，遭到共同抵制自在情理之中。

另一方面，按照《实施办法》规定的分界线———年人均收入1300元，进入最低生活保障体系的农村贫困人口将多达52万。这一数字对贵阳市来说，暂时还是一个“不可能实现的任务”。

贺胜华说：“市农业办公室跟我们说，先只顾最困难的4万人吧，全部都要顾的话压力实在太大。”

手段过于简单，目标过于超前，是《实施办法》的两大致命缺陷。因此贵州省民政厅下令停止了“真正的农低保”，理由是全国都还没有开始搞，贵州比较穷，条件还不成熟。

原定于7月1日起开始施行的《实施办法》就此夭折。

　　往前一步就是农低保

今年7月29日，中国共产党贵阳市第七届委员会第十次全体会议通过《中共贵阳市委关于加大新阶段扶贫开发工作力度全面推进小康社会建设的决定》，提出贵阳市在贵州省要率先实现全面小康。其中自然包括农村居民。

《决定》还提出今后农村扶贫工作的重点：18个重点贫困乡，449个贫困村（其中重点贫困乡计204个村，36个非重点贫困乡计245个村），12万贫困农户，52万农村贫困人口（指人均年收入在1300元以下）。

在目标鼓舞与现实压力下，贵阳市农村社会救助计划第三次启动，实施纲领则是对手段和目标都进行了修正的《实施意见》。虽然不如半年前《实施办法》那样保证全面覆盖，但《实施意见》试图在财政压力与救助压力之间找到一个更好的平衡。

不过还有不少问题没有得到解决。

比如说现金救助的形式能否实现。在以往，以实物代替现金发放是农村救济工作的惯常做法，因为资金往往先用于满足城镇居民最低生活保障。以息烽县为例，息烽县民政局今年1—5月共对582户、1183人次城镇居民发放低保金39.6607万元，而对1524户、2337名农低保对象发放的则是低保救济粮（大米）161150公斤。

尽管《实施意见》明确规定，发放救济款或救济粮时实物救济不得从救济款中冲抵，但某区民政局一位不愿透露姓名的科长仍然抱着怀疑的态度：“如果不硬性规定要用现金形式发放的话，我们就把以前的‘农村最低生活保障救济领取证’改一改，变成‘农村特困群众救助证’就完了。”

“农村社会救助是个好东西，但关键是财政。”他说。财政为什么会成为一个大问题？这与国家从未对农村居民最低生活保障制度形成正式文件有关。贺胜华说，农低保只是由民政部在1998年推行城低保的时候“顺带提了一句”，说是有条件的地方也要解决农低保，并没有正式政策与成文文件出台进行硬性规定，所以一直没有得到落实。这也正是农低保没有专项资金支持的根本原因。

与此对比鲜明的是中央财政对城低保的大力支持。民政部发布的《2002年民政事业发展统计报告》显示：2002年7月城低保就已经实现了应保尽保；截至2002年底，全国共有2064.7万城镇居民、819万户低保家庭得到了最低生活保障；全年共用低保资金108.7亿元，其中中央财政投入46亿元。

而农低保的现状如何呢？截至2002年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，仅占享受城低保人数的不到1／5；在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。两者加起来后总人数看上去似乎不少，但是在发展5年之后，城低保在2002年的保障对象仍然比上一年增长了76.4％，支出增长了135.3％，而农低保的保障对象只比上年增长32.9％。

但是已经有所好转，看得见的好消息发生在今年2月，当时民政部副部长杨衍银在全国救灾救济工作会议上强调，农村低保工作是今年救灾救济工作要抓好的5项工作之一，此后民政部开始对农村特困人口进行首次全面排查，为建立农村居民最低生活保障制度提供政策依据。

贵阳市的三次努力，当可看作是桴鼓之应，只要再擂一鼓，贵阳农村社会救助就会变成农村居民最低生活保障。