税制优化与税收征管

　　在税收理论研究中，税制优化与税收征管是学者们普遍关注的两个问题。税制优化是研究如何将现行税制设计成为适应当期经济发展状况、有利于达到税收“公平”、“效率”原则的理想税制；而税收征管则是研究如何按照税制设计要求将各种税款有效地征收起来。

　　由于这两个理论问题通常被分开研究，因而易使人们忽略它们之间的关系。但是，税制优化与税收征管却是密不可分的两个部分。理想的税制无论多完美，如果它与其征管水平 不相适应，必然会导致大量税款无法征缴；而征管水平的提升反过来也会促进税制的逐步优化。二者的关系应该是相辅相成，共同发展。

　　一、税制优化不能脱离税收征管水平

　　考察一种税制的优劣，不仅要从理论上讨论，更重要的是在实践中能够发挥出其应有的作用。倘若它不能适应当期的征管水平，则不能认为这种税制是合理的，这也是目前我国进行税制改革过程中不能不考虑的因素，也是推进改革产生困难的原因之一。

　　1、征管水平与税收收入的关系

　　税收收入是理论税制、税收政策导向及税收征管水平等因素的函数。在其他因素既定的条件下，税收征管的水平对税收收入显得尤其重要。在实际的税收征管中，即使是最好的税制设计，对不同的税种征管也会体现出不同的税收征管效率。不论是发达国家还是发展中国家，税法规定与实际课税结果都存在差异。如果“理想”的税制超越了现存的征管水平，漏征率比重很大，税收收入大大低于应征税款，则我们不能认为这种税制真的理想。

　　2、税制改革的困难与落后的征管水平

　　（1）增值税的转型。尽管1994年税制改革的一个目标是强调直接税和间接税的平衡，但间接税在中国税制中仍占主体地位。尤其是增值税，它是我国税制的支柱税种，占目前税收总额的60％。虽然经过几年的改革，增值税的功能得到了一定程度的体现。但由于对征管上的配套条件缺乏考虑，不仅增加了征收成本，而且导致在实践中出现了一系列管理问题，如虚开、对开发票问题，进口征、免税问题，出口退、骗税等，严重扭曲了经济行为。这充分说明了税制与征管不协调给税制运行带来的严重影响。“消费型”增值税虽然较之“生产型”增值税更符合中性税的特征，但征理难度更大，不容易采用规范的发票扣税法，也使我国增值税难于转型。

　　（2）个人所得税课税模式的选择

　　我国目前的个人所得税课税采用分类所得税模式。由于它不能就个人各项所得的高低实行统一的累进税率，难于体现公平税负，也不利于对个人总收入水平的调节作用。因此很多学者主张我国采取综合所得税制模式。然而在税收征管上，综合所得课税模式比分类所得课税模式要求更高。根据国际税收发展的实践表明，它要求建立纳税人编码制度，准确掌握纳税人各项收入；推行非货币化个人收入结算制度；建立计算机管理信息网络，实现与银行、工商、公安、海关等部门的联网。而我国没有统一的纳税人编码，造成了部分不透明、不公开、不规范的“灰色”或“黑色”个人收入存在，防碍了税务部门对个人所得税税源的确定和稽核管理，而且大量现金交易也使许多个人收入游离于控管之外。

　　二、征管水平的进步也促进税制优化的发展

　　1、“金税工程”有效治理增值税发票秩序混乱问题

　　众所周知增值税实行的是对增值额课税，凭专用增值税发票抵扣进项税款，因此在征管上能否进行有效的交叉稽核将是增值税能否成功的关键。“金税工程”的二期方案实施后，有效的治理了增值税发票秩序混乱问题。据2001年8月份的统计，发现无法通过认证的发票已经从2000年的2万张减少到4000多张，骗取抵扣税款的无法通过认证的发票总量减少了80％左右。金税工程起到了整顿秩序、减少流失、增加收入、打击犯罪的作用。国际成功经验表明，只有利用计算机网络信息储量大、传递迅速准确的特点，才能及时发现和处理违规纳税人，从而卓有成效地开展增值税的交叉稽核工作，保证增值税“中型税收”在执行中不偏离设计的轨道，使税制得到优化。

　　2、防止个人偷漏税，个人所得税收入比重迅速提高

　　我国的个人所得税长期得不到发展，除了纳税人纳税意识淡薄外，征管手段落后是重要原因。税务机关对个人收入的多样化、隐密性无能为力。随着计算机网络的推行，我国税务部门对个人收入的稽查水平在不断提高，征管力度不断加大。近几年的个人所得税收入稳步快速上升，其占税收收入总额的比重迅速提高，成为我国较有前途的税种。目前的个人所得税还没有进行网络化管理，但随着银行系统、税务系统等实现计算机联网等先进的征管方式后，它将有效地防止个人偷漏税行为，并促进课税模式从分类所得税到综合所得税制的转变。

　　（作者单位：唐山市委党校） 作 者：常晓梅文章来源：经济参考报发布日期：2003-8-13星 级：