改革“企业办社会”

　　新成立的国资委主导的国企改革，面临一道最大的障碍，无法回避，那就是——改革“企业办社会”。

　　国资委成立，《企业国有资产监督管理暂行条例》颁发，“是中国国有资产管理体制改革取得重大突破以及进入一个新阶段的重要标志。”其结果应是国有经济改革和运营绩效取得重大突破。欲此，国资委改革（剥离）企业办社会不可回避。

　　改革企业办社会重任逻辑性地落在国资委肩上

　　其一，企业办社会是国有企业经营绩效差、资产贬值重要原因

　　以某大型国企为例，该企业职工10万人，资产50亿，其中净资产30亿，年产值60亿，利润1亿，社会办的除火葬厂外企业都在办，这里单说企业承担的政府负担。企业中小学在校学生42000人，教育系统教职工5000余人，年教育投入5000万元，教育规模和负担占全市54％；一个公安分局20多个派出所2000多人，加上武装部等几个承担政府职能部门系统，人员工资福利和运转费用近3000万元；为了社会稳定，企业未把一个冗员推向社会，即使按10％冗员计，企业供养万名潜失业者，年工资福利一个亿。三项合计，企业每年替政府支出近2亿元，而且这种支出是刚性的，有利润吃利润无利润吃资产，许多国企资产不断贬值，甚至资不抵债，与此有很大关系。据悉，目前国有企业办社会年支出（不含供养潜失业者）800多亿元。

　　再看上市公司。上市公司把股市当作提款机，控股公司把上市公司当成提款机，控股公司与上市公司经济关系清白的不多，把上市公司掏空拖垮的却不少。国有企业上市，是从原企业剥离出主营业务优良资产组建股份制公司，存续企业成为控股公司。主营业务、优质资产和精良人员剥离，控股公司留下非主营业务、劣质资产、冗员和企业办社会，经济学家张文魁称控股公司是“社会保障部”。控股公司为安身立命不提款不行。

　　计划经济时期政府给企业办社会以补偿，无偿使用国有土地，低价调拨原材料，统购统销低价供应城镇居民粮油副食品，保证企业职工低工资。改革开放，这些补偿基本消失，政府又实行优惠政策补偿，各种补贴，垄断保护，贷款支持，债转股等。深化改革，建立公平竞争的市场经济；扩大开放，加入ＷＴＯ，经济规则与国际接轨，这些补偿逐步弱化，最终会消失，办社会趋向企业净支出，负担越来越重。

　　其二，企业办社会是国企改革重要障碍

　　但我们在理论和实践上并未足够重视，以致使国企改革屡屡受阻。上世纪90年代中期，国家级100家、省部级1000家建立现代企业制度试点企业，试点工作进行3年均无功而返或走了过场，重要原因是计划中的剥离企业办社会和分流富余人员难以落实。股份制是国有企业改制主要形式，以国企上市为突破口，不剥离企业办社会难有实质性改制，由此带来上市公司和股市诸多问题。

　　改革企业办社会之所以一直无大的动作，主要原因是企业出资人缺位，企业改革由外部人操作，缺乏内在动力。国资委成立，标志我国国有企业改革由外力推动型转向内力驱动型，改革企业办社会重任逻辑性落在国资委肩上。

　　国资委不尽力改革企业办社会就不是真正履行出资人职责

　　国资委履行出资人职责，推进国有企业改革和资产重组优化配置，改善企业经营，促进资产保值增值。但是，不改革企业办社会，国资委提高绩效将受很大局限。

　　其一，建立现代企业制度受限

　　国有企业产权弊端，理论界广泛关注的是所有者缺位，而从企业办社会角度看则是企业无产权，或是产权残缺。产权理论认为，产权的本质乃是剩余索取权和控制权，企业办社会使企业失去了这种权利，产权就是虚的，无实际意义。国资委作为国有资产出资人即使到位也不是真实所有者，他将与政府部门（教育局、公安局、社保局等）和社会共同索取和控制企业经营剩余。国资委以外的企业剩余索取者可称为潜所有者。更为尴尬的是，企业剩余不足，潜所有者用资产抵补时国资委将无可奈何。产权基本特征是排他性，非经等价交换他人不可占有。当资产都不能控制时，国资委更说不上是真实所有者。如此，难以建立规范的现代企业制度，因为法人治理结构是现代企业制度核心，明晰产权关系是完善公司治理结构的基础，而无真实明确的法人财产和相应产权就无真正的法人治理结构。现代企业制度是企业有效运作和创造价值的根本保证，缺乏实质性现代企业制度，提高经营绩效资产保值增值受局限。

　　其二，建立企业产权激励机制受限

　　改善国有企业经营，提高绩效则要创新激励机制，创造新的动力。产权激励是动力基础。企业产权激励分两个层次：一是产权归谁所有，谁就有自利动机和动力改进控制方法使资产发挥最大效力实现收益最大化；二是所有者通过对自己产权的管理，主要是通过所有者与人力资本的责任和所有权与经营权关系的制度性界定，激励人力资本发挥智慧才能，实现收益最大化。因为现代企业是实物资本与人力资本的结合，人力资本对企业发展的关键作用在理论和实践中已形成共识，不少理论家甚至认为人力资本作用已超过实物资本，由此形成现代企业所有者给予企业家为代表的经营人才和技术人才与利润挂钩的薪酬激励制度。企业办社会，国资委无真实完整产权，缺乏尽力改进控制方法而提高经营效益的动力；就第二层次来说，国资委对经营者资产经营目标（资产保值增值）和经济效益指标（利润、净资产收益率）难以真实考核，因为大量经营成果被潜所有者索取，财务报表就无法反映企业真实经营绩效。人力资本“出力不讨好”。企业微利或亏损而强给人力资本高薪，企业职工和社会也不答应，因为国有企业名义所有者是全民。薪酬激励不足事业激励也做不到，媒体报导一些民营企业家把企业做大做强，就有国企经营者不以为然的说我有那条件比他做的更强。那条件就是不承担企业办社会。人力资本贬值缺乏人力资本激励，实质资本难有理想的保值增值效果。

　　其三，国有资产流动重组优化配置受限

　　国资委要进行国有资产战略性重组和布局调整以优化配置，提高资产绩效。如此，就要使国有资产的联合、兼并、分立、拍卖、破产等产权流动机制有效运转起来。企业办社会为产权流动设置两大障碍，一是对于一个产权标的，交易双方都不拥有完整的财产权利，产权交易显然不能实现；二是产权流动是商品交易，商品交易就有价格。产权交易实际是剩余值索取权和控制权交易，企业资产价值在于盈利能力，企业办社会使企业盈利能力大打折扣，许多国有企业因此丧失盈利能力。不剥离企业办社会就失去交易价值。不能指望民间和国外投资者背起国有企业办社会的包袱，因为这完全是商业行为。即使国有企业之间产权交易也是如此，一汽兼并天汽，天汽欲让一汽多接收些职工，一汽不改初衷。不少地方出让国有资产条件相当优惠，但仅接收企业职工一项就使购方望而却步。好多该破产企业因企业办社会、职工安置和社会保障连续无法解决难破产。该破产企业尽管在经济上已无存在价值，但对政府来说仍有分担负担的价值，找不到替代者不会让其破产。国有资产流动一是实现资产优化配置，二是实现国有企业产权多元化，以高效产制度替代低效产权制度。资产流动受限必然导致资产收益增长受限。

　　国资委必须尽力改革企业办社会，否则就不能是真正履行出资人职责，因为没有出资人不维护自己资产权益的。

　　国资委自身无法克服改革企业办社会的三大矛盾

　　其一，改革企业办社会与同级政府的矛盾

　　先看企业办社会的制度渊源。市场经济里政府是公共物品供给者，市场是私用物品供给者，两类资产功能不同追求目标不同，产权边界是很清晰的。我国计划经济时期政府既是公共物品供给者又是私用物品供给者，这种体制使供给两类物品资产功能不清，产权不清。当公共物品严重短缺时，政府让供给私用物品的企业承担他的一些责任职能，通过企业行为解决政府难题，企业成为公共物品供给者；当企业出现难题时，政府又用供给公共物品资源或公权去解决，由此形成企业经济行为是政府意志延伸的政企不分。成立国资委只是解决了“五龙治水”问题，即政府职能部门政企分开，但在政府领导机关那里仍是政企不分。当企业履行政府职能时政企分开是不可能的。经济学家林毅夫说“只要政策性负担存在，政企分开将如缘木求鱼”，一语中的。国资委是政府授权，组成人员由政府任命，改革企业办社会这种企业行为涉及政府利益，政府就可能干预也有权干预，《企业国有资产监督管理暂行条例》也未规定政府承担企业办社会责任。改革企业办社会缓行，国有企业经营困难，企业就可能要求政府不利于国有企业经营的改革缓行，继续保护，国有企业可能“退回到改革原点”（陈清泰）。

　　其二，改革企业办社会与政府间纵向矛盾

　　国资委分级设立，代表本级政府履行企业国有资产出资人职责，责权利相统一。改革企业办社会必然带来责权利分离，本级政府出资企业剥离的企业办社会负担由下级政府承受。国务院国资委履行出资职责的石油、石化、钢铁、电力、军工、邮电、通讯企业分布全国各地，省级国资委履行出资人职责企业分布市（州）。上级政府所出资企业剥离企业办社会减轻负担改善经营，资产增值，相应的是下级政府财政负担加重。现行税制安排是企业所得税按隶属关系交纳，改革收益也不归属地政府。全面改革企业办社会，最终负担承接者是市（州）级政府，多年财权上移事权下移已加重地方政府财政困难，剥离企业办社会地方政府不堪承受也不愿承受。

　　其三，改革企业办社会与政府间的横向矛盾

　　企业办社会负担在东、中、西部之间差别很大，这是历史和自然资源分布造成的。一是东南沿海位居前线，毗邻港澳台，建国后基本没有大的工业建设，工业基地都在内地；二是上世纪60年代开始的三线建设是在西部地区八省一市进行的，以军工和重工业为主，一大批企业和科研院所从东部迁往西部。（《振兴老工业基地研究课题组》）；三是矿业城市都在中西部，已有54座矿城进入衰退期。对中西部不少城市而言，不改革企业办社会城市会把企业拖垮，改革企业办社会企业会把城市（财政）拖垮。东南沿海地区没有历史包袱又得区位优势之利，改革开放吸引外资引进技术和管理，一批新的三资、乡镇、私营、个体企业相继建立起来，企业无办社会负担，依先进设备技术生产需求旺盛的家电、通讯、服装等日用消费工业品，占领全国市场出口国际市场，地区经济发展领全国之先。这样就产生改革企业办社会承受能力强的地区政府无多大负担，承受能力弱的地区政府负担倒很重的横向矛盾。

　　解决改革企业办社会矛盾的途径

　　企业办社会是中国国有企业特例，世界市场经济国家国有企业不办社会，前苏联东欧原计划经济国家国有企业一般也不办社会。从改革来说，改革企业办社会是必支付的改革成本；从政府职能来说，政府承接企业供给公共物品职能责无旁贷。改革企业办社会并未为政府产生新的责任，不过是明确了政府责任。我认为有两种途径可供选择：

　　其一，在现在企业国有资产管理体制框架里，加快财政转型支持改革企业办社会

　　财力不足，一是发债，公共物品短缺发债比投资发债理由更充分，目前只是调整国债支出方向而已；二是企业以承担政府职能支出冲减国有资本，实际是一种国有股减持方法，减持国有股对民间、国外和不同隶属关系的国有资本出资人转让，实行企业产权主体多元化。改革企业办社会支出由中央政府统筹协调，以解决上下级政府和地区间矛盾。

　　其二，现在企业国有资产管理体制难以推进改革企业办社会，就须继续改革管理体制

　　国外国有企业资产管理机构隶属权力机关和行政机关的都有，企业办社会和政企不分则为中国特有，宜设立法定非政府机构，对各级人大负责，国家财产和政府财产分开，由政资不分源头解决政企不分。进而解决政市（政府和市场）不分，也解决财政和国有企业职能不清，大量资金资源“肉烂在锅里”，是非不清，责任不明。全国人大制定《国有资产管理法》应规定政府承接企业办社会法定责任。

　　（作者单位：河南平顶山煤业集团） 作 者：陈兰生文章来源：经济参考报发布日期：2003-8-13星 级：