中国地铁体制的失误及其改革

　　中国地铁投资与运营体制的失误及其改革

　　据报道，沈阳地铁一号线预计在今年9月动工，总投资94.8亿人民币，联系前段时间上海地铁四号线施工事故以及数十条正在施工或计划施工的地铁线路，不能不让人们对“地铁事业”多一份关注。当人们都在对地铁的融资与盈利的困难不断探讨时似乎都忽略了一点：地铁作为一个城市交通的基础设施，它是一种“公共物品”，仅靠民间资本投资是无效率的 ，地铁给整个城市发展带来的效益（外部效应）无法内生化。换言之，地铁项目给整个城市带来了效益，但是投资方无法让所有的受益者（全体市民）为此支付相应的成本。

　　陈志俊　柯荣住　丁利

　　一、问题的提出

　　近期，上海地铁四号线施工事故引发了公众对于我国地铁建设投资过热广泛的批评和指责。专家学者和有识之士纷纷提出自己的批评与改革意见，多见于各大新闻媒体。综合分析上述各种观点，虽然侧重点各不相同，比较一致的批评意见集中于以下三个方面：1.地铁投资过热，各地呈现一哄而上之势，由此带来的资金短缺和安全隐患十分突出；2.地铁投资成本太高，政府应该选择成本较低的公共交通设施；

　　3.地铁运营一直出现巨额亏损，投资商看不到经济效益，政府背上沉重的财政负担；

　　由上述三种批评意见，专家学者和有识之士所得出的一个近乎一致的结论是：中国地铁建设应当“刹车”或“降温”。

　　然而让我们颇感困惑的是，在我们所见所闻的舆论观点中，竟没有一种观点符合主流经济学，尤其是公共经济学的基本原理！我们所总结的舆论观点的三种主要批评意见确实指出了当前中国地铁建设中存在的突出问题或现象，但是在没有进一步深入分析导致问题的根本原因或问题的本质之前，就得出“中国地铁应该缓建”这一结论，却是无法令人信服的，或者从根本上说是一种误导。

　　发达国家大部分中型以上城市都具备了完备的城市地铁网络，这一事实就足以说明地铁建设在城市发展中不可替代的重要地位。所以，尽管地铁建设的投资成本较高，但是相比较它所带来的巨大的社会福利，从城市长远发展战略的选择，我们都不应当减缓地铁建设的速度，更不用说放弃地铁而选择其他的城市交通方式。

　　中国的地铁建设已经走过将近20个年头，无论在设计还是施工上，技术水平已经非常成熟，从理论上来说不存在大的安全问题。偶发性事故的发生主要是由于施工管理上的疏忽造成的，政府有关管理部门和建设方应当引以为戒，加强施工安全管理，这是十分必要的。但是就此得出“由于我国地铁建设一哄而上，资金短缺造成重大安全隐患”之类的结论显然缺乏事实依据，而要求地铁建设“刹车或降温”则无异于因噎废食。

　　地铁运营一直处于巨额亏损，这是一个事实，同时也是一种现象。而造成这一现象的根本原因是现行的地铁投资和运营管理体制不合理，因而它是一种体制性亏损。现行的地铁投资和运营管理体制主要是“谁投资，谁受益”的市场化运作体制，既由地铁投资公司负责贷款筹资和建设，地铁建成后，地铁投资公司理所当然地成为了运营商，用地铁客票的收入偿还投资贷款并获取投资收益。在市场经济高度发展的时代，公众普遍认为市场经济是配置资源的最有效的机制。但是我们必须指出的是，市场机制有其适用范围。根据公共经济学的基本原理，通过市场机制来提供公共物品（建设公共设施）恰恰是社会无效率的。而对于一个垄断经营者而言，市场机制只会进一步地保护它的垄断，导致经营效率低下。

　　对于地铁的投资和营运方而言，造成这种亏损的根本原因是地铁作为一种公共交通

　　设施（经济学中称为公共物品），其投资建设方无法将地铁给整个城市发展带来的效益（外部效应）内生化。换言之，地铁项目给整个

　　城市带来了效益，但是投资方无法让所有的受益者（全体市民）为此支付相应的成本。如果投资方的收益来自于地铁客票的收入，这实际上意味着地铁乘客不仅要为自己的受益埋单，而且还要为全体市民的受益卖单！这显然是有悖于经济学的公平与效率原则。

　　由于没有人为地铁给整个城市带来的效益埋单，必然使得地铁运营长期处于亏损状态，并且无法收回投资。此外，现行的地铁运营体制使得运营商处于绝对的垄断地位，必然导致运营效率低下，进一步增加了地铁运营的亏损。

　　在后续的分析中，我们将运用公共经济学的基本原理来解释造成地铁运营巨额亏损这一现象的本质原因。

　　二、地铁建设的投资体制：公共经济学的观点

　　我们谨向公众提出以下几个公共经济学的基本观点。这些观点可能与我们的常识不相符，但经仔细的分析后就不难发现它们的深刻之处。

　　观点之一：地铁作为一个城市交通的基础设施，它是一种“公共物品”。城市地铁使大部分人受益，但却让少部分乘客“埋单”。

　　经济学中所说的“公共物品”，是指在本质上具有非排他性的物品，一旦它被制造或提供出来后，拥有者或提供者（从技术上或法律上）无法排除其他人使用和受益的可能性。一个城市的基础设施，包括诸如道路，路灯等交通设施都属于公共物品的范畴。公共物品最本质的经济学特征是，它会产生广泛的外部效应，也就是说，它的受益人不仅仅局限于提供者或使用者本身，往往会扩展到整个社会。

　　以城市地铁为例，地铁的最大受益者无疑是城市的上班族，他们不用再去挤拥堵不堪的公交车，并且大大地节省了花在上班路上的时间，于是他们必须为此埋单，这是天经地义的事情。另一当面，地铁的出现使得作为其替代品的地面交通的压力大为减轻，公交车的拥挤状况得到缓减，使得每一个坐公交车的市民从中受益；由于地铁的快捷方便使得开私家车上班的人数减少，交通堵塞也得到缓减，这使得其他的开车上班族从中受益；地铁的延伸使得城市郊区的房地产发展成为可能，从而带动其他相关行业的发展；地铁的发展改善了整个城市的投资环境，从而促进了城市的发展。这样的受益者链接可以不断地延伸下去，一直到达整个城市的边界。从理论上说，整个城市都是地铁发展的受益者。既然整个城市都是地铁的受益者，单独让乘坐地铁的市民为此“埋单”难道合理吗？

　　观点之二：仅靠民间资本投资建设地铁项目所造成的结果是无效率的。

　　这个矛盾是所有的公共物品所面临本质性的问题。对此问题，负责地铁建设和运营的公司主管会反驳说：“难道让我跑到公交车上对着每一个乘客说：‘喂，我是地铁公司的经理，你是城市地铁的受益者，你必须向我交钱’？所以我不让地铁乘客埋单，还能让谁埋单？”显然，地铁公司无法让所有的受益者为此埋单。但是，如果让地铁乘客为地铁建设和运营的所有费用埋单，仅以上海地铁一号线为例，据投资专家估算，每张票价就会高达50元，这显然会把大部分乘客吓跑。为了发挥地铁应有的作用，只好将票价降低到城市居民可以承受的范围内。于是每张不到五元的票价就导致了地铁公司的巨额亏损。

　　这一矛盾，用经济学的术语来说，反映了公共物品的提供者无法将外部效应内生化，从而导致社会福利的损失。在这里，整个城市都是地铁的受益者，但却让地铁公司由于无法得到相应的补偿而面临巨额亏损。任何一个理性的投资者如果在事前的投资决策的可行性分析中预期到了这一点，它就根本不会去投资建设地铁项目。

　　于是如果没有政府的参与，地铁建设是不可能的。这一结论反映了公共经济学的一个基本原理：私人提供公共物品是无效率的。

　　观点之三：政府通过向市民借款的方式（发行公债）投资建设地铁，并由地铁运营的部分收益和逐年的财政拨款偿还贷款。

　　既然民间投资不能有效地提供地铁建设这一公共物品，政府就必须责无旁贷地承担起这一重任。在经济学中，政府的一项重要职能就是提供公共物品。政府所拥有的征税的特权使得它有能力通过税收转移支付的形式将公共物品的外部效应内生化。

　　具体地说，政府可以将税收收入的一部分用于提供公共物品，所谓“取之于民而用之于民”。当政府将部分财政支出用于地铁建设时，虽然不一定向市民重新征税，但是由于税收的总量是有限的，这意味着政府用于其它造福于民的开支会相应的减少，因而事实上使得市民为地铁带来的收益而付出了相对成本。所以，从本质上说，政府通过税收的形式使得市民为地铁带来的收益埋单。

　　政府投资建设地铁的资金筹措主要有两个来源。第一，直接的财政拨款。

　　靠地方财政拨款修建地铁实际上就是先让市民埋单，再将这些钱用于建设地铁，我们称之为事前埋单或一次性埋单。但由于地铁项目的投资过大，并且它的建设周期和使用周期是不相称的，这种融资方式不是社会有效的。假设地铁的使用寿命是100年，按照25年一代计算，这就意味着当代的市民，不仅为地铁对自己带来的收益买了单，而且同时也为后面三代人的收益埋了单！因而这超额负担对于当代市民来说是不合理的。

　　因而实际可行的融资方式是政府首先通过向市民借款的方式（无论是通过银行贷款还是发行债券）投资建设地铁项目。而用于偿还地铁建设贷款的来源主要是两部分：第一，地铁运营的部分收益。地铁运营的部分收益用于偿还地铁投资贷款，这反映了地铁的乘客作为直接的受益者必须为此埋单；第二，政府的逐年财政拨款。政府应当每年从财政收入中划拨相应的部分作为财政补贴或转移支付，用以偿还地铁建设的贷款，这反映了所有的市民作为地铁项目的间接受益人，也必须为此埋单。

　　我们不妨用一个简单的例子来进一步说明上述观点。考虑一个地铁项目，其建设投资为100亿元，假设其使用周期为100年，每年的维护费用（包括设备折旧费）为1亿元（按当年的不变价格计算），则全寿命期的总费用为200亿元。

　　假设政府通过发行为期100年的债券募集所需的100亿投资，设平均每年需要偿还约为1.2亿的债务，再加上每年1亿元的维护费，则地铁投资和管理公司需要每年至少2.2亿元的利润。

　　假设该地铁项目建成后每年的客流量为1亿人次，现在的问题时，每张地铁车票的价格确定在多少才是合理的？

　　利用上面从公共经济学的基本原理得出的结论，我们不难解答这个问题。既然地铁是一个公共物品，它的受益者是全体市民，那么全体市民就应该为这一公共物品的提供成本“埋单”，因而每年约1.2亿元的公债应当通过财政拨款的形式来偿还！对于每年1亿元的线路维护费用，它的产生根源是地铁的运营，所以由地铁乘客埋单是合理的。

　　假设地铁公司每年的运营管理费用为2亿元，这部分费用当然得由乘客埋单，在加上每年1亿元的维护费，乘客应当为此承担的费用为每年3亿元。

　　将此费用除以全年客流量，我们得出合理的票价为每张3元。而这个票价大致反映了乘客的承受能力，或边际支付意愿。如果将票价定为4元，则地铁公司还有每年1亿元的净利润。

　　观点之四：造成地铁公司巨额亏损的根本原因在于地铁公司不得不为全社会的收益埋单，因而它是一种体制性亏损。地铁项目长期的体制性亏损最终会导致地铁建设“刹车”，从而造成社会福利的损失。

　　上例中的数据虽然是虚构的，但与上海地铁一号线的投资和营运费用与收入的数据大致相当。但是为什么上海地铁的运营从账面上看一直是巨额的亏损呢？原因很简单，地铁公司作为公共物品的提供者没有能力将地铁的外部效应内生化，导致它不得不为全社会的受益者埋单。

　　撇开地铁公司经营管理上的具体原因，我们认为造成地铁公司巨额亏损的根本原因在于政府和社会对于地铁建设和运营体制认识上的错误，以及由此导致的投资和管理体制上的失误。因而这种亏损是一种体制性的亏损。

　　这种认识上的误区所导致的体制性亏损会给地铁投资公司和政府官员造成巨大压力。很显然，专家学者和公众舆论会一致地质疑这种长期亏损的市政项目的经济效益和可行性，而一旦出现某种建设和运营上的事故（尽管它只是某种施工或者管理上的问题所造成的），公众舆论对地铁项目的质疑就会在新闻媒体的助推下被迅速并且非线性地放大，导致一致的责难和反对。

　　而由上海地铁四号线的施工事故所引发的要求地铁建设“刹车”的责难声正好体现了上述分析所得出的结论。

　　在这种一致的责难和反对声中，地铁项目被迫缓减或停建，导致的最终结果是社会福利的损失。

　　观点之五：解决地铁体制性亏损的根本出路在于改革现有的地铁投资经营体制。

　　解决地铁项目长期体制性亏损的根本出路在于改革当前不合理的地铁建设的投融资体制。按照“谁受益，谁卖单”的原则，在地铁的投资体制中，市政府的财政拨款是必需的，因为只有政府才能够通过税收的转移支付让全体市民为地铁的受益埋单。具体地，政府可以成立一个专门的地铁投资建设公司，如上海的久事公司，其功能是负责地铁项目的融资与投资建设。由于地铁建设的投资较大，且回收周期长，一般的民营企业不愿意独资或控股，因而以国有资本为主是合理的。但是在政府流动资金短缺的情况下，一般地都需要向银行贷款或发行公债的方式向民间融资。根据上面分析的经济学原理，地铁投资成本的最终负担者应当是全体市民，因而贷款和公债的偿还只能是通过政府的财政拨款来偿还。换一种说法，我们也可以认为政府首先向市民或外界借钱，同时委托一家公司投资地铁建设，然后再通过向市民收税来还债。

　　观点之六：社会最优的地铁建设规模取决于建设的边际成本和带来的边际社会收益的权衡。

　　地铁建设既然会带来如此大的社会收益，那么是不是地铁建得越多，社会收益也就越大？不尽其然。

　　事实上，我们衡量地铁建设的规模取决于两个重要的指标。其一，建设地铁的边际成本，也就是地铁每增加一公里所需的成本，为了计算方便，我们一般用地铁的每公里造价来度量，例如上海地铁一号线的每公里造价为3.07亿元，而二号线的每公里造价为6.3亿元等。其二，衡量地铁建设规模的一个重要指标是地铁项目带来的边际社会收益，也就是地铁每增加一公里所带来的新增社会收益（关于地铁的社会边际收益的测算，宏观经济学中有一套科学的计算方法）。经济学的基本规律告诉我们，地铁建设带来的边际社会效益是递减的，换言之，建设地铁二号线所带来的边际社会收益要低于一号线的边际社会收益，以此类推。所以，地铁建设的边际社会收益在递减，而边际社会成本在递增（至少保持不变），当两者所表征的曲线相交时，就确定了最优的地铁建设规模。

　　从本质上说，地铁投资公司只负责地铁的投资建设，事实上它是受政府委托的地铁建设代理者，因而并不应当承担地铁的管理和运营职责。由政府逐年的财政拨款偿还投资贷款这一事实说明了地铁的所有权应当属于国家。从产权界定的角度，国家是城市地铁的所有者，而且政府可以，并且应当将地铁的营运权委托给另一个具体的管理机构。

　　三、地铁运营的管理体制：规制经济学的观点

　　地铁由国家投资建设，属于国有资产。国家将地铁的营运权委托给具体的机构，从而实现国有资产的所有权和运营权的分离，这不仅符合现行的国有资产管理的基本思路，而且还符合规制经济学的基本原理。

　　观点之七：地铁的投资方同时成为运营方，致使地铁公司长期的巨额亏损实质上既包括了投资体制错位所造成的体制性亏损，也包括了经营效率低下所带来的经营性亏损。

　　地铁投资公司作为国有资产的代表方，一旦控制地铁的运营权，就会成为一

　　个天然的垄断者。作为一个天然的垄断者，地铁公司在没有任何竞争压力的环境下不会产生降低运营成本、提高运营效率的激励，最终导致运营效率低下、服务质量低劣的经营状况。这是任何一个天然垄断企业所面临的激励问题。

　　根据规制经济学的原理，国家必须对天然垄断者采取规制措施，以提高其经营效率。地铁运营的特殊性决定了运营方拥有事后的垄断地位，即一旦拥有经营权就会处于垄断地位。但这并不表明运营方一定具有事前的垄断地位，亦即，国家并不一定要让地铁投资公司成为运营商。

　　事实上，地铁作为一个公共设施，它的提供（建设）和营运属于两种不同性质的激励范畴，前者是公共物品提供的激励，我们在前面已经作了深入地分析，属于公共经济学的范畴；而后者是提高垄断企业经营效率的激励，属于规制经济学的范畴。经济学中有不同的激励机制分别解决上述两种不同的激励问题，而当地铁投资方同时成为运营方时，两种激励问题就会混同在一起，结果使得任何一种激励机制都无法产生作用。

　　当地铁的投资方成为运营方时，如果政府通过财政支出补偿地铁的建设投资，则可以解决地铁建设的投资不足问题，但是无法解决地铁运营的效率问题。运营方作为垄断者，没有降低运营成本的激励，并且将地铁运营的亏损归因于地铁票价太低而造成的政策性亏损。而这种亏损只能由政府来承担，因为它是国有企业。

　　而按照现行的地铁投资和运营体制，情况会变得更糟。政府没有通过财政的转移支付对地铁进行投资补偿，从而导致地铁投资的激励降低，而且政府无法提供地铁公司提高运营效率的激励。地铁公司长期的巨额亏损实质上既包括了投资体制错位所造成的体制性亏损，也包括了经营效率低下所带来的经营性亏损。当这两种不同性质的亏损被混同在一起时，政府很难区分那些亏损属于体制性亏损，那些亏损属于经营性亏损。而经营方则通过将两种亏损混在一起，很容易地掩盖了经营性亏损的实质。公司的经营层会认为：“亏4个亿也是亏，亏5个亿也是亏，谁都知道地铁投资成本高，回收期长，亏损是正常的，责任不在我们。”在这种体制下，地铁公司很难产生降低运营成本、提高运营效率的激励。

　　观点之八：地铁的所有权和经营权必须分离，政府应当成立专门的地铁运营管理局，负责拍卖地铁运营许可证以及对运营商的管理，同时还负责地铁线路的维护。

　　因而按照经济学的基本原理，政府必须将地铁的经营权和所有权分离出来。具体地，政府可以一个专门的地铁运营管理局，负责地铁运营权的拍卖，以及对运营商的管理。地铁的运营商虽然具有事后的垄断地位，因为一条地铁线上只能由一家公司来经营，但是通过拍卖运营权，使得地铁公司面临了事前的竞争，或者准入的竞争。地铁管理局可以根据需要确定一个运营许可证的期限，如5至10年，并要求地铁运营商每年缴纳地铁线路的使用费，这部分费用包括：地铁线路的维护费和设备折旧费，如前面例子中每年1亿元的费用；以及运营商的部分利润。从理论上说，如果拍卖机制的设计较为成功，则运营商的大部分利润都会作为竞标价格的形式归地铁运营管理局所有。这部分利润作为国有资产，可以将其累积起来形成地铁建设基金，以补偿未来地铁投资的部分需要。或者，用于改进地铁车站等服务设施。

　　在此必须强调指出的是，地铁线路的维护必须由地铁管理局来承担，其费用由运营方按规定支付。如果将地铁的维护交给运营方，运营方就会将其列入经营成本，为了获得更高的利润，经营方就会有积极性减少地铁设备维护的投入，而管理方对此很难进行全面的监控，结果导致地铁设备得不到有效的维护，使得发生事故的概率上升。英国铁路私有化以后发生的几起重大铁路交通事故就是一个明显的例证和惨痛的教训。

　　当一个城市具备了若干条地铁线路后，地铁运营管理局作为一个政府的规制方的作用就会更显突出。一般地，地铁管理局可以将不同线路上的运营权拍卖给不同的公司，虽然每个公司在自己的运营线路上处于垄断地位，但是由于不同线路之间的经营业绩具有相对的可比性，运营公司实际上处于一种外部竞争中。经济学中将这种竞争方式称为标尺竞争，即一个公司的业绩可以作为另一个公司业绩的标尺。在标尺竞争下，经营业绩不佳的地铁运营公司将在运营期满后被淘汰出局，因而使得地铁运营公司面临着事前竞争和事后竞争的双重压力，从而迫使它降低运营成本、提高经营绩效。

　　四、总结：建立新的地铁投资和运营管理体制

　　上述分析表明，根据经济学的基本原理，原有的地铁建设和运营管理体制无法提供地铁投资和运营的有效激励，因而必须改革。建立新的地铁投资和运营管理体制的基本原则是：1.地铁作为一个公共设施，它的投资建设只能由政府来实施。政府通过向市民借款的方式（发行公债）投资修建地铁，并由地铁运营的部分收益和逐年的财政拨款偿还贷款；

　　2.地铁的所有权属于国家。但地铁的所有权和经营权必须分离，政府应当成立专门的地铁运营管理局，负责拍卖地铁运营许可证以及对运营商的管理，同时还负责地铁线路的维护。

　　在新的体制下，政府首先通过统一的规划并且综合权衡地铁建设的社会收益和建造成本，以确定最优的地铁规模和网络结构。然后成立专门的地铁投资建设公司，并授权其发行公债或向银行贷款（以市政府财政收入担保）筹集地铁建设所需的资金，并以逐年的财政拨款偿还投资。地铁投资建设公司负责工程招标和工程监督与验收。地铁建设完成并验收合格后，政府委托地铁运营管理局拍卖地铁运营许可证，并对地铁运营商进行有效的监督管理，如制定地铁的票价，进行质量与安全检查，受理乘客的投诉等等。

　　由于拍卖地铁运营权的收入中已经包括了地铁的维护费用，因而地铁运营管理局还负责地铁线路的维护与保养工作。由于地铁运营商是自负盈亏的独立法人，虽然它在事后的运营中处于垄断地位，但是由于面临事前的竞标和事后的标尺竞争的双重压力，运营商就会有足够的激励提高运营绩效。总之，新的地铁投资与管理体制同时解决了地铁建设的投资效率和地铁运营的经营效率两个不同性质的激励问题，因而它是一种有效的体制。

　　（作者单位：陈志俊，武汉大学高级研究中心；柯荣住，浙江大学天则民营经济研究所，北京大学光华管理学院工商管理研究所；丁利，北京大学法学院）