国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之二十一经济改革与社会公正

　　完善社会主义市场经济体制研究报告之二十一

　　国务院发展研究中心

　　“完善社会主义市场经济体制”课题组

　　课题负责人：谢伏瞻　刘世锦

　　本报告执笔：卢 迈

　　中国的经济体制仍带有过渡性痕迹，今后改革的第一重任务，就是要按照市场经济的要求，规范产权制度、市场规制和政府宏观经济管理。

　　对于所有转型国家来说，都存在某些“前资本主义”的特点，产生大量社会不公平的原因不是市场体制本身，而是市场体制的不健全，如市场发育不全，缺乏法规管制，一些人利用信息不对称或所处特殊地位和特殊关系牟取利益等等。

　　我们正处于社会主义初级阶段。因为是社会主义，我们追求“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的目标不会变；但是，因为是初级阶段，我们对社会公正的要求也只能是基本的，即同现阶段我国生产力和整个社会发展水平相适应。

　　我国建立社会主义市场经济体制的改革目标面临双重挑战：完成以计划经济向市场经济的顺利转变，已属不易；在转变过程和成果中保持社会主义的特征，则更为艰巨。本文试图以社会公正作为连结点，探讨两者之间的有机结合问题。

　　一、改革目标

　　1、1978年中国开始了充满活力的经济体制改革，经过25年的不懈努力和探索，现已初步建立起了社会主义市场经济体制。党的十六大又提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标。实现这一宏伟目标，必须要有制度保证，也就是说，要以建立完善的社会主义市场经济体制来保证党的奋斗目标的实现。

　　2、市场经济体制具有其一般性特征，如资源配置的价格体系由市场的稀缺程度决定；企业产权清晰，能自主地对价格信号作出反应，一旦决策失误将自担后果，直至退出市场；政府承担宏观经济稳定和公共管理的职能。

　　3、我们要健全和完善的不仅是一般意义上的市场经济，同时还要探索我国经济制度的社会主义特征：即多种所有制共同发展，具有健全的法治基础，市场对资源配置起基础性作用，对外充分开放，同时体现着社会公正的经济体制。

　　尽管中国明确了建立市场经济体制的目标，公司制的实行、价格并轨、宏观经济改革等也都取得了长足的进步。但是仍存在某些影响其效率的严重缺陷，如国有企业治理结构低效，市场进入和退出的障碍过多，政府用行政命令和直接投资等方式干预市场的情况太多。中国的经济体制仍带有过渡性痕迹，今后改革的第一重任务，就是要按照市场经济的要求，规范产权制度、市场规制和政府宏观经济管理，以此提高国民经济整体运行效率，收到实行市场经济的好处。

　　4、为了追求经济效率，绝大多数国家都选择了市场经济体制。其中有些是“好”的市场经济，因为它带来高效；有些是“坏”的市场经济，因为它提高交易费用，鼓励“寻租”，降低了经济运行的效率。中国选择了市场经济，加速了其经济增长和融入世界经济的进程。全球范围的市场经济潮流，也在全球范围同时显露了市场经济的两个方面，即：在提高效率，促进经济增长方面的贡献，和在扩大贫富差距，损害社会公平方面的缺失。声势浩大的反全球化运动将市场经济的社会公正问题再一次提到人们的面前。

　　我国需要建立一个完善的（好的）市场经济体制，以在效率方面与包括发达国家在内的世界各国一争高下。但是，我们必须清醒地认识到，即使市场体制最终像美国那样健全，也仍会面临贫富收入差距悬殊，各种社会问题丛生，垄断资产阶级主宰社会的现实。因此，改革的另一重任务，就是要使我们的经济体制能充分体现中国社会主义的特色，充分体现我们对社会公正的不懈追求。

　　二、社会公正

　　5、公正、公平、正义在英文中可以用同一个词（Ｊｕｓｔｉｃｅ）表达。作为社会规范和价值体系组成部分，“社会公正”是个极具争议的概念。在市场经济制度中，社会公平作为一种“程序公正”或作为“机会平等”，能够被许多人接受，但是，作为“结果的公正”则会引起异议。

　　改革开放以来，中国实行社会主义市场经济体制，在社会分配方面实行“效率优先，兼顾公平”的原则，取得了明显效果。人民的温饱问题已经解决，生活水平普遍提高，绝对贫困人口大幅度下降，教育普及程度显著提高。有了过去二十多年发展所提供的物质基础，中国在社会公平方面取得了明显的进步。但是在市场经济环境中，收入分配的差距也在迅速扩大，同时，还存在种种不公正的社会现象。因此，“全面建设小康社会”的进程，也就是在经济增长的同时不断促进社会公平的过程。那么，我们所追求的社会公平是什么含义呢？

　　6、诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森教授将社会公正理论归纳为三派，即功利主义、自由至上主义和罗尔斯的正义理论。

　　功利主义是19世纪以来最有影响力的社会公正理论，其代表人物为边沁、马歇尔和庇古等人，传统的福利经济学和公共政策经济学很长时间内是以功利主义为基础的。功利主义原则依赖于效用，评价社会公正的标准是社会中个人福利总和的大小。在一个体现社会公正的社会中，其效用总和为最大，而在一个不公正的社会中，其效用总和明显低于应该达到的水平。

　　自由至上主义的代表人物是诺齐克和哈耶克等人，他们认为财产权等各项权利具有绝对优先的地位，人们行使这些权利而享有的“权益”，不能因后果而被否定，不管那后果多么糟糕。所谓社会公正不过是幻想而已，作为社会评判标准的唯一有价值的东西是法治所定义的正义。

　　美国哲学家约翰·罗尔斯的正义理论以两个原则为基础，第一是每个人都应平等地拥有最广泛的基本自由权，第二是社会分配在个人之间的差异以不损害社会中境况最差的人的利益为原则，而且地位和职务应向所有人开放。

　　阿马蒂亚·森的社会公正理论将自由作为首要目的，认为发展可以看成是一个扩大人们所享有的真实自由的过程，同时，自由也是发展的主要手段，“政治自由（表现为言论民主和自由选举）有助于促进经济保障。社会机会（表现为教育和医疗保健）有利于经济参与。经济条件（表现为参与贸易和生产的机会）可以帮助人们创造个人财富以及用于社会设施的公共资源。”

　　上述四种公平理论都是以规范的市场经济体制为前提，来讨论社会分配的公平与否以及减小或消除不公平问题。

　　7、对于所有转型国家来说，都存在某些“前资本主义”的特点，产生大量社会不公平的原因不是市场体制本身，而是市场体制的不健全，如市场发育不全，缺乏法规管制，一些人利用信息不对称或所处特殊地位和特殊关系牟取利益等等。因此，从社会公平来讲，加快市场经济体制的建设具有重要的意义。

　　另一类社会不公平产生于市场机制中。市场机制决定着资源的使用和收入的分配。在市场机制充分发挥作用的情况下，资源配置由其价格所引导，因此，配置结果应是有效率的。但由于资源的稀缺程度不同，资源占有者在市场中所处地位和所获得的收入就不同，因此收入分配结果总是令人失望。资本相对稀缺，使得资本所有者在分配中处于有利地位，而简单劳动者总是相对过剩，他们除了自己的劳力之外不拥有其他资本，因此在分配中总是处于不利地位。

　　由于技术进步、资本有机构成的提高，财富的总量扩大了，但是劳动的边际产量则下降了，由边际产量决定的工人工资水平下降，大部分收入作为利润和租金归之于财产所有者。因此，对于广大劳动者来说，市场经济是有效率的，但收入分配则是不公平的。

　　地区之间、企业之间和个人之间进入市场的条件也是不平等的。经济学家在解释各个国家和地区之间的经济发展时，把资本、劳力和技术进步之外的三个决定因素归结为：地理、开放和制度，这三方面的差异对经济发展水平有重大影响。由于所处的地理位置不同，我国东、中、西部的发展差距正在扩大；老国有企业受着体制限制，又承担着各种沉重的社会负担，难以与新的企业“平等”竞争；不同年龄段的职工，其个人条件及形成这些条件的社会历史因素不同，决定了他们之间的“平等”竞争也必然是不平等的。凡此种种，必然导致市场竞争中地区之间，个人之间收入差别的扩大。

　　8、自由至上主义和平均主义是两种极端解决办法。

　　自由至上主义对于市场经济中大量的社会问题视而不见，而坚持只需人们有了自由、民主等权利，而必须接受市场经济的后果。这也是许多西方国家政府在各种国际舞台上反复倡导的。

　　平均主义则是另一种极端，它要求结果的绝对平等，而忽视了由于失去激励，经济发展就失去了动力。平均主义消灭了市场经济的基本原则，在人类发展的目前阶段也就抑制了社会公正存在和发展的物质条件。在我国的国有部门中，平均主义仍很严重。当前仍有反对平均主义的任务。

　　功利主义以全社会福利最大化为目标，但是它以“效用”为基本分析概念，忽略了权利、自由等非效用因素；它注意了全社会福利总量，而忽视了总量在社会成员中的分配。

　　罗尔斯的社会正义理论区分了基本的政治权力公平和经济方面对待差异的原则，森将人的自由作为发展的目的和手段，二人以不同的方法建立起社会价值体系的基点，因而都具有重要的积极意义。尤其是森对于阐释市场经济中的社会公平和提出校正不公平的办法，提出了很有价值的思想，但是“自由”的提法太过学术化，而且它是人们天生应该享有的，还是别人给予的呢？

　　9、科学社会主义的思想产生于对以私有制为基础的资本主义市场经济发展所产生的消极后果的批判。社会主义追求的一个核心目标是人与人之间的平等。实现社会平等的条件是物质的极大丰富和人的充分自由发展。显然，实现社会主义的目标将是一个相当长的历史过程。要实现物质极大丰富这一条件，就需要实行市场经济制度，以发展生产力。因为迄今还没有更好的办法来协调人类社会的复杂经济活动，也没有更好的规则来激励人们去满足彼此的需求。而要实现人的充分发展这一条件，则需要在相当长的发展过程中，把人作为发展的中心，给予充分的关注。

　　10、我们正处于社会主义初级阶段。因为是社会主义，我们追求“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的目标不会变；但是，因为是初级阶段，我们对社会公正的要求也只能是基本的，即同现阶段我国生产力和整个社会发展水平相适应。现实的要求是每个社会成员都应平等地享有：（1）基本的政治权利，包括选举权，迁徙权，言论权等基本的自由权利；（2）基本的生存权利，包括维持生存和人类再生产的基本物质条件，基本的卫生保健，基本的安全保障；（3）基本的发展权利，包括接受基础教育，平等地进入市场等。政治、生存和发展三方面的基本权利是相互联系的。作为权利，是人与生俱有的，不需要用社会分裂和冲突的可怕前景去证明它的重要，也不需要用唤醒人们的慈悲心怀来赐予。它所具有的绝对优先地位，构成市场经济体制正常运转的社会基础。二十世纪八十年代中期，当中国的人均国民收入还很低、财政还很紧张的时候，政府就确定了大规模的扶贫计划。事实证明，在基本权利方面的“公平优先”政策，对全社会运行效益的提高也起到重要作用。可以预期，随着经济和社会的发展，上述各项基本权利也会不断提升和扩充，经过物质和精神文明建设以及制度建设方面的十几代乃至几十代人的长期、持续的积累，人类就可以达到社会平等的理想目标。

　　三、市场经济中

　　实现社会公平的政策

　　11、在推进改革的同时，我们始终关心困难群体，对农村贫困地区和贫困农户实施扶助计划、全力构筑城市三条社会保障线、实施“土地承包法”保障农民的基本财产权利、保护务工农民的合法权利等等，这些政策措施不无体现党和政府实现社会公平的政策取向，但是，对市场经济中必然出现的社会收入差距拉大的问题，还需要有制度性的解决办法。

　　一种极端的看法是视这种状况为正常，指望随经济发展和时间推移，低收入人口状况自然得到改善。有的学者甚至认为建立统一的社会保障体制违背市场规律。显然，这种对市场功能的崇拜忽略了我们经济发展的本来目的，是不可取的。

　　另一种极端的看法认为，解决资本与劳力之间的不平等关系，最彻底的办法是将生产资料的私人占有转为社会占有，当每个人都是生产资料的主人的时候，社会的平等就实现了。几十年的实践表明，生产资料普遍国有和在此基础上的计划经济，确实保证了社会平等和相对于国民收入水平的较高的社会福利水平，但是政企不分，国家计划代替市场导致了经济发展中的低效率、短缺和普遍的低收入。

　　实践已经证明，以国家所有为主要形式的公有制不能提供市场经济所需要的激励；而在社会主义初级阶段，以社会公平为首要目标，实行生产资料公有制，只会阻碍经济发展。在多种所有制并存的今天，生产资料的占有已经不平等，单纯强调国有经济的份额，从实现社会平等的角度来看已没有太大意义。

　　12、在市场经济体制下，缩小社会差别的主要方法有：征收个人所得税、财产税和遗产税；投资于教育和公共卫生；农地转让中保护农民利益；构建社会安全网和国家财政支出的社会公平原则等。

　　方法一：对财产征税。

　　资本与劳力之间的不平等，首先是源于财产占有的不平等。中国在财产占有方面的不平等已超过了收入方面的不平等。诺贝尔经济学奖获奖者詹姆斯·米德曾建议针对资本财富征税，即征收遗产税，这样可以减少对财产所有者的积累能力和工作努力的负面影响，同时又可以鼓励他将自己的大额财产或者广泛地分配给小额财产所有者，或者交纳高额税收后遗留给少数子女、亲属等继承人。

　　除遗产税外，对财产所有人还应征财产税，尤其是个人所拥有消费性财产，如地产、房地等。而这种财产的征税应是经过评估，税率应是累进的。合理的财产税可能会影响个人储蓄的水平，但对投资意愿的影响应是较小的。

　　方法二：加强人力资本投资。

　　劳动者所拥有的知识和体力是其主要财产，在市场经济中，收入与受教育水平高度相关。提高教育和健康水平是改善收入分配状况是一条重要途径。目前教育方面的紧迫任务是：①普及九年义务教育；②提高农村教育水平；③对劳工的在职教育，尤其是务工农民的职业技术培训。

　　农村应普及九年义务教育，关键是由谁支付费用。九年基础教育会使社会取得很大的收益，教育经费应由公共财政支付。对于农村贫困家庭子女，从现在起就应实行九年教育全部免费。

　　我国务工农民数量已达上亿人，随着城市化和工业化的发展，从农业转移出来的农民还会继续大幅增加。农民的农业技术培训可结合农业生产进行，而工业和服务业的培训则需根据市场需求有针对性地进行。在民工相对集中的建筑业、制造业等行业，应以企业为单位由政府与企业合作举办培训班，对于分散的服务业的民工则应举办类似美国社区大学式的技术学院，民办官助。目前对国企下岗职工的培训有专门的经费支出，但对于农民工则没有相应的经费和渠道，这方面要有专门安排，走出一条国际少有的参加者规模以千万计的职业培训道路来。

　　公共卫生的投资与教育同样重要。对于除自己的体力和脑力之外别无所有的劳工，身体健康是他们获取收入的主要条件，一旦生病，又是全家陷入贫困的主要原因。因此，加强公共卫生体系尤其是农村公共卫生体系建设，是从起点上减少差别的重要措施。

　　人力资本投资看似发展政策问题，但如果不在体制上改变城乡分割的状况，上亿农民工的需求和农村教育卫生投资等问题将难以解决。

　　方法三：农地转为非农用地时保护农民利益。

　　我国基本的公有财产是土地，最能体现中国经济社会主义性质的是农村土地制度。三亿多农户在村或组范围内共同拥有土地的所有权，而每个农户平等地拥有使用权，这种土地集体所有制是各国少有而极具中国特色的。但是，这种最能体现社会公平的制度在从生产领域转入市场流通时，却变得最不公平。国家垄断一级市场，农地转为非农用地必须经过国家征用，国家给出的地价远低于市场价格，这一地价差额或者转为国家基本建设开支的节省，或者转为各种“工业区”招商引资时企业家建厂成本的降低，更多的则是转为房地产开发商及大量的“房虫”、“地虫”的暴利。农民土地的地租收益应归土地所有者。站在社会的立场上，国家可以对这部分收益收税。但是对于农民赖以维持生计和提供保障的土地，现行政策却是从财政角度出发，从开发商等富人角度出发，低价征地，这是严重有失社会公平的一项政策。解决好农地转为非农用地的问题，有利于农村地区社会稳定和农村经济健康发展。

　　方法四：构筑社会安全网。

　　劳动者常常难以独自承受市场经济中的风险。国企职工过去和现在都不是决策者，却要在转制过程中承担大量的转制成本，尤其四、五十岁的工人，他们在低工资时期所贡献的积累已无法衡量，而现在却被迫要与年轻人在市场上“平等”竞争。城市低收入者中这部分人占了相当多数。对这些人要在培训和就业等方面给予帮助，更重要的是完善社会保障制度。根据相关的制度规定，企业破产时国有资产应首先用于职工安置，但在实施时，由于往往是“一对一”的谈判，每个企业个别解决。在这一过程中，经营管理者未必能代表国家和职工利益。在国企改制中，由至少是市级单位组成包括国资委代表、律师和会计师组成的工作组，按照规定程序操作，所得收益分别用于职工养老保险，归还银行欠款和列入财政专项收入，将会在城市减少大量的矛盾和磨擦。这方面主动地规范地进行比各地悄悄地不规范地进行要好得多。

　　方法五：公共财政支出中实行社会公平原则。

　　市场经济中讲究的是效率，是机会公平，而国家的公共财政支出则要既讲效率又讲结果的公平。现在我国有对财政支出中执行财经纪律的审计，但很少对财政支出效果评估。财政支出中的很多项目效益究竟如何，并没有独立的可信赖的评估报告。这方面似可借鉴世界银行的经验，作好公共管理项目的期中和期末评估工作。由于财政资金是为全社会服务的，财政资金运用的无效率本身就是社会不公平的表现。

　　财政资金中是多用一些在城市形象，还是给农民工子弟就学提供点补贴？是多建政府的宾馆还是多解决点贫困农村的基础设施建设？在地方领导政绩考核中，很多体现社会公平的指标是软指标；而经济增长、财政增收，“城市亮丽”，才是硬指标，是影响地方官员政绩和前途的主要指标。因此有必要确立体现社会公平的社会发展指标，并定期发布，通过群众的知情与参与改变地方政府的行为方式和政策优先序。

　　另一方面，手段要与目标、责任相匹配。如教育方面，应确定入学率、文盲率等效果指标，同时确定每个学生应有的教育经费人均指标。人均指标可以有地区差别，但要有全国统一的分级标准，达不到标准，中央应该给予补助。在手段上予以保证后，对于效果的要求就可以更严格些。又如一个城市中有多少农民工，其本人的培训费应是多少，其子女入学需经费多少，都需要有较为准确的统计和规划。把手段和目标结合起来，才能切实起到效果。

　　13、对于中国的崛起，国际社会有人羡慕、赞赏，但也有人嫉妒、敌视。如何进一步改善我国的国际形象，争取良好的发展环境，仍是一项重要的任务。而我国坚持社会公正的信念，并建立与现阶段发展水平相适应的体现社会公正的经济体制，不仅造福于中国人民，也将取信于国际社会。

　　（截止今日，这组研究报告摘要刊登完毕。报告全文将由发展出版社于近期出版发行，书名为《改革攻坚30题》，敬请留意。——编者注）