加强政策导向 推进依法移民（上）

　　——重庆市三峡移民政策法规工作实践与探索加强政策导向、坚持依法移民是三峡移民工作的内在要求，是依法行政的具体体现。这既是一个重大的理论课题，也是一个重大的实践课题。是摆在移民工作者面前一项艰巨而长期的任务，需要认真进行研讨和探索。

　　重庆市直辖以后，担负着三峡库区百万移民这一光荣而艰巨的历史使命，尽快建章立法，完善政策法规体系，规范移民管理显得尤为重要和紧迫。库区各级政府及移民机构结合 本地实际，在加强政策导向，坚持依法移民方面努力探索实践，做了大量的基础性工作，促使移民政策法规工作全面启动，并取得了显著成果。

　　抓基础，通过建章立法，促使移民工作步入规范化、法制化轨道

　　在多年的移民工作实践中，重庆市库区各级党委政府和移民部门深刻体会到，移民政策法规是做好移民工作的强有力的支撑和保障。

　　自1993年到2003年三峡库区一、二期移民的10年间，库区各地通过不断总结移民工作的经验，深入研究移民工作中的新情况、新问题，解放思想，努力探索，狠抓移民政策法规体系建设，促使移民政策法规工作跃上新台阶，为圆满完成移民工作各项任务创造了良好的政策环境和法制环境。

　　（一）积极配合做好《长江三峡工程建设移民条例》的修改工作。《移民条例》自1993年国务院颁布以来，对指导、规范三峡移民工作、促进库区经济社会发展起到了重要作用，有力地推动了移民进程。但随着库区建制的调整和移民工作的深入开展，许多条款已不能适应客观工作的需要。根据国务院三建委移民开发局关于修改移民条例的通知精神，通过两年时间，重庆市库区各级深入基层调查，广泛征求意见，认真研讨论证，及时提出和上报了书面修改建议意见，市移民局还多次派员赴北京参加了有关方面对《移民条例》的修改及移民政策研讨，提出了近30余条具体修改建议意见和一些急需研究解决的重大政策性问题，多数意见和建议得到了国务院三峡建委办公室和国务院法制办等有关方面的认可和采纳。《移民条例》的修改过程，既是一个总结经验、深化思路的过程，也是一个进一步完善政策、规范管理的过程。

　　（二）创造性地研究出台了三峡移民第一部地方性法规。在重庆市直辖后的1998年，伴随直辖而成立的重庆市移民局结合代市政府起草农村移民安置、工矿企业迁建、城镇迁建和移民资金管理等一系列规范性文件的同时，就开始动议研究起草《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》（当时暂定名为“细则”），并开始作好有关准备工作。国务院于2001年2月重新颁布了修改后的《移民条例》后，重庆市政府立即将起草工作提到重要议事日程，并在2001年3月初就起草的具体工作作了安排，责成市移民局完成《实施办法》的初稿。重庆市移民局与市法制办、市人大法工委、城环委等部门进行了前期衔接。同时，重庆市委移民工委在下发《关于认真开展〈长江三峡工程建设移民条例〉学习宣传活动的通知》中，要求库区各地在学习宣传《移民条例》的同时，对起草《实施办法》提出意见和建议。重庆市移民局及时召开局务会研究起草工作，责成政策法规处牵头拟订起草题纲并组织调研起草组，到库区重点移民区县组织座谈，开展研讨。同时，将起草的初稿印发各区县移民局广泛征求意见，进行充分讨论修订。2001年3月至6月主要进行了资料收集，拟订起草题纲，开展了重点调研，7月至8月完成了起草初稿，9月份别组织召开专题讨论会，对重点问题展开研讨，并归纳汇总意见，进行了修改完善。

　　重庆市移民局在对初稿前后进行了5次修订后形成了征求意见稿，于2001年9月书面报送重庆市政府。重庆市政府收到报告后，交由市法制办于2001年11月征求了市级相关部门和各区县（自治县、市）政府意见，并组织专家进行论证。2002年春节前，根据专家论证意见，重庆市法制办会同市移民局和部分专家等组织修改组，于2月20日至24日集中进行了修改。2月27日由重庆市政府第103次常委会审定通过后，3月11日将预案报送市人大开始进入规定的立法程序。之前，重庆人大办公厅（信访处）、城环委，移民工委分别会同市移民局深入库区组织了专题调研。3月17日，重庆市人大城环委、移民工委组织召开了有关方面专家参加的全委会，对《实施办法》（送审稿）进行了初审。3月26日市人大一届三十九次常委会进行了审议。4月29日由市人大法工委根据审议意见会同市移民局等方面进行了初步筛选、讨论，并于5月17日组织了修改审定。6月3日市人大一届四十次常委会分组进行了讨论审议，并于6月7日市人大常委会最后审议通过，6月8日以191号公告正式公布，自2002年7月1日施行，并在《重庆日报》要闻版全文刊载。自此，《实施办法》从调研起草、论证审议到正式公布，历时15个月时间。

　　《实施办法》的出台，标志着移民体系建设上了一个新台阶有利于切实有效地贯彻落实好《移民条例》，对促进重庆市三峡工程移民工作顺利有序推进，起到重要的、直接指导作用；有利于依法行政、依法移民，使三峡工程建设移民工作在开发性移民方针和社会主义市场经济原则指导下，更加规范化、法制化；有利于深入研究和认识三峡工程建设移民工作规律及特点，不断探索三峡工程建设移民工作新路子，不断总结和运用工作经验；有利于广大干部群众在移民工作实践中，更具体、更准确的理解、掌握和执行相关政策法规及操作程序和办法；有利于更好地实施西部大开发和可持续发展战略，把库区长远利益与眼前利益结合起来，把全局利益与局部利益结合起来，积极引导库区朝着经济发达、环境优美、人民安居乐业和长治久安的目标迈进。

　　建立和完善移民法规体系，坚持实行依法移民是一项长期的战略任务，是作好移民工作的基础和保障。库区上下把学习宣传和贯彻执行《实施办法》作为移民工作的一件大事来抓。一是把宣传贯彻《实施办法》与完成移民阶段性任务结合起来，为打好移民攻坚总体战提供重要的法制保障；二是把宣传贯彻《实施办法》与完善和深化移民管理结合起来，不断推进依法移民进程，使移民工作逐步走向规范化、法制化；三是把宣传贯彻《实施办法》与强化移民思想政治工作结合起来，使广大干部和群众更加全面、更加准确地掌握移民法规，进一步调动移民群众主动搬迁、自觉搬迁的积极性。为此，各级政府和移民部门要不折不扣地执行移民政策法规，进一步提高依法移民和依法移民和依法行政的水平，切实维护移民合法权益，顺利推进移民搬迁安置工作，确保按期完成阶段性任务，实现库区社会的稳定和长治久安。

　　（三）抓紧拟订和出台了一系列适应移民工作实际需要的政策性文件和管理规章。随着移民工作不断深入开展，三峡工程重庆库区以移民规划设计、项目计划、工程质量、资金财务、监督审计等方面为主要内容的移民管理工作不断强化；以目标责任制、项目法人制、招投标制、监理制、合同管理制等为重点的管理制度不断健全和完善。尤其是重庆市直辖以来，在重庆市移民局组织起草和市法制办等部门论证修改的基础上，重庆市府以政府规章先后颁发了《重庆市三峡工程库区移民档案管理办法》、《重庆市三峡工程库区移民计划资金管理办法》、《重庆市三峡库区农村移民安置管理办法》、《重庆市三峡库区城镇迁建及专业项目复建管理办法》、《重庆市三峡库区淹没工矿企业迁建管理办法》、《重庆市三峡工程淹没有迁建区文物管理办法》、《重庆市三峡库区国有淹没工矿企业破产关闭实施办法》等一系列规范性文件。重庆市委、市政府还联名发出了《关于实行三峡移民资金工程质量管理责任制的规定》。重庆市移民局制定出台了《移民信访管理暂行办法》、《重庆库区移民养老保险管理暂行办法》、《重庆市〈三峡库区移民资金补偿投资价差资金计算及管理办法〉实施细则》、《重庆市移民信息工作试行办法》、《三峡工程重庆库区乡镇移民计划资金管理暂行办法》、《重庆库区淹没工矿企业迁建消号试行办法》、《三峡工程重庆库区农村移民安置销号管理办法》、《三峡工程重庆库区集镇迁建销号度行办法》、《三峡工程重庆库区城镇迁建及专业设施复建销号度试行办法》、《三峡工程重庆库区受淹工矿企业迁建销号度行办法》《三峡工程重庆库区农村移民出县市内外迁安置管理暂行办法》、《重庆市三峡工程库区移民工程设计管理办法》等管理规章。这些政策性文件和管理规章的制定与出台，对建立和健全移民政策法规体系和管理机制发挥了重要作用。

　　（四）加强了移民政策法规工作网络体系建设。建立移民政策法规工作网络体系，是做好移民政策法规工作的基础。重庆市移民局成立时，就设立了政策法规处，并由局长亲自分管。库区各区县移民局也相应设立了工作机构，并明确了工作职责和基本任务，确定了分管领导专门负责。三峡移民进入二期攻坚阶段初始，我市面临着移民任务重而政策法规工作力量薄弱的现状，不能适应大规模的移民迁建需要。针对这一现状，重庆市移民局于1998年6月召开了重庆市库区第一次移民政策法规工作会议，总结了一期水位期间移民政策法规工作方面的情况；部署了二期水位后移民政策法规工作任务，并提出了《关于加强移民政策法规工作的意见》。目前，库区各地工作机构基本健全，工作力量不断充实，制度措施得到加强，形成了重庆市库区移民政策法规工作网络体系。重庆市移民局从1999年开始，还聘用22个市级部门的移民政策特约研究员，同时与国务院三峡建委及市级相关部门的政策法规机构建立了工作联系制度和信息渠道，为进一步加强重庆市移民政策法规工作，对推动移民政策法规体系建设发挥了积极作用。

　　抓重点，通过多形式、多方位，深入开展移民政策法规调查研究

　　移民政策法规是党和国家在处理移民问题上规范和引导移民管理机构、移民单位及个人的准则和调节手段。而要制定好移民政策法规，必须在调查研究的基础上进行。

　　重庆市直辖以来，库区各级党委、政府及移民部门把调查研究贯穿于整个移民工作的全过程，并作为一项基本制度长期坚持下去，取得了明显成效，促进了移民政策法规体系建设和移民工作的顺利开展。目前，库区从上到下已基本形成了深入基层，大兴调查研究的良好风尚。

　　（一）结合实际，开展移民调研已成为领导干部的经常性活动。多年来，重庆市委、市人大、市政府、市政协的领导高度重视移民工作，经常深入库区搞调查研究、现场办公和组织视察活动。重庆市委通过深入调研，作出了《关于在移民工作中进一步加强党的建设和干部队伍建设的决定》，重庆市人大通过对库区移民工作的视察，作出了《关于切实做好移民工作的决定》，重庆市政协通过组织对库区移民工作的视察调研，形成了一系列移民专题调研报告和重要议案，重庆市级有关部门领导也积极主动到库区研究指导工作，促进了移民工作的顺利开展。重庆市移民局专门下发了《关于进一步加强政策调研工作的通知》，定期提出重点调研题目和计划。重庆移民局党组成员建立了联系重点移民区县和移民乡镇制度；重庆市移民局确定每一季度在库区召开一次现场办公会制度，同时，建立处级干部每年深入库区120天的制度。库区各级领导干部带头亲自搞调研，已形成经常化、制度化的领导工作方式。实践证明各级领导机关和领导干部亲自抓调研，能够及时提出当前急待解决的重点问题，指导基层开展移民政策调研工作，并为上级决策提供参考依据。

　　（二）突出重点，积极配合深入开展移民专题调研工作。多年来，重庆市移民局分别参与了国务院三建委办公室、三建委监察局、巡视员调研组、水利部长江委、国务院法制办、财政部、国土资源部、计生委、公安部、中国社科院以及市委、市人大、市政府、市政协等对库区移民工作的调研和考察活动，并写出了不少专题调研报告，为移民工作决策和政策的制定提供了第一手材料。除此而外，还会同市级有关部门和部分区县一起到库区开展调查研究，进行现场指导，开展试点工作和研讨活动等。库区各级在二期移民期间，重点开展了移民计划管理、工程质量、外迁移民试点、工矿企业结构调整、移民资金管理、移民征用地管理、库区环境保护、高效生态农业、库区旅游开发、移民信访、移民思想政治工作、乡镇移民管理以及后期扶持政策、占地移民安置、城镇困难居民安置等问题的调查研究活动，提出和形成了不少工作方案和措施。

　　据各区县（市）移民局粗略统计：在二期移民阶段共撰写移民调研报告（含调研文章）571篇；上级机关转载147篇。重庆市移民局还与国家科委西南中心、市委研究室、市科委、市高级人民法院、市土房局，市计委、市党校、重庆大学、西南农大等单位合作开展了移民投资效益评价、三峡移民问题研究、移民实用法律、库区经济可持续发展、重庆“移民经济”研究、库区社会稳定、库区高效生态农业、三峡库区征地占补平衡制度研究、农村移民安置途径、库区消落区管理等移民软课题研究，形成了不少研究成果。2001年在国务院三峡建委移民开发局主办的“开发性移民理论与实践研讨活动”中，重庆市移民局获得组织奖，选送的十余篇论文分别获得一、二、三等奖。各区县（市）移民局在二期移民阶段共参与完成移民软课题38篇，其中国家级13篇，市级17篇。主办或参与有关移民问题的专题理论研讨会362次。

　　（三）以《移民调研》为载体及时反映调研成果。调查研究就象“十月怀胎”，研究问题必须注重成果转化。为提供一个反映调查研究成果的载体，重庆市移民局自成立开始就创办了《移民调研》内部专刊。自1998年以来，《移民调研》及时刊载了库区各地典型经验，调研报告、工作思路、问题研究及对策措施等，为上级领导机关、移民战线及各有关部门决策和指导工作提供了参考。不少调研报告和对策措施被上级领导机关采纳或转载。重庆市移民局2002年第5期《移民调研》由国务院三峡建委办第28期《三峡工程动态》以“重庆市颁布三峡移民第一部地方性法规”为题向中央政治局委员、候补委员、书记处书记，国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，国务院三峡工程建设委员会主任、副主任、委员及中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅、全国人大办公厅、高法院、高检院、中组部、国家计委、水利部、国家电力公司等进行了报送，专题反映了重庆市制定出台《重庆市实施<三峡工程建设移民条例>办法》的形成过程，受到中央领导和有关部委的高度评价。从《移民调研》多年的编发情况看，值得肯定的是库区各级领导干部带头撰与调研报告和探讨文章，其中有县委书记、人大主任、县长、政协主席、移民局长以及有关部门的领导干部，为保证《移民调研》质量，增强决策参考价值，提供了坚实基础。到目前共编发了《移民调研》80期。

　　抓保障，通过协作配合，加强了移民法律服务和政策法规咨询服务

　　三峡移民工作时间跨度长，涉及面广，政策性强，社会影响大，一方面需要提供全方位的法律服务和政策咨询服务。另一方面也必须把依法行政、依法移民作为各级政府和移民部门及广大移民干部群众的行为准则。

　　多年来，尤其是随着移民工作的逐步深入推进，涉及移民迁建安置过程中的经济纠纷、诉讼案件逐渐增多，发生呈上升趋势。为此，库区各级政府和移民部门坚持正确处理好政府行为与依法移民的关系，妥善解决移民搬迁安置中涉及到的有关法律问题。

　　一是加强了对库区法律服务的指导。1998年，重庆市移民局与市司法局联合转发了《司法部国务院三建委办公室国务院移民局关于印发〈关于在三峡工程移民工作中加强法律服务工作的通知〉和〈关于三峡工程移民法律服务工作的实施办法〉的通知》，要求库区移民部门积极配合司法部门重视和加强对移民法律服务工作的指导，坚持依法移民，规范移民行为，实行公开、公正。库区各级移民部门在司法行政机关和公正处协同下，全方位拓展法律服务领域，开办了城乡移民安置、企业搬迁、土地征用、集镇搬迁补偿、房屋拆迁补偿以及施工承包工程招投标、移民自谋职业、调整土地等20余种专项经济与民事类公证，并实行“优先受理，优惠收费，优质服务”。据各区县（市）移民局统计，1998年以来共办理移民搬迁公证166866件，涉及移民资金920398元，涉及安置移民259243人。

　　二是开展了库区移民适用法律研讨活动。在重庆市移民局和市高院的指导下，由万州区移民局与重庆市第二中级人民法院筹办召开了重庆市首次“98三峡移民适用法律研讨会”，就如何依法移民、如何运用审判职能为移民迁建服务、如何正确适用法律、依法保护移民主体的合法权益，以及各类移民案件的审判工作等方面进行了广泛的研讨，为正确处理好移民政策和现行法律的关系，指导解决涉及移民案件某些法律问题提供了思路和对策。通过两年的努力探索和实践，在重庆市移民局、重庆市高院联合组织课题研究的基础上，专门制定出台了《重庆市高级人民法院审理涉及三峡移民案件暂行规定》，对及时有效处理移民迁建安置过程中的法律纠纷案件起到了直接的指导作用。

　　三是成立预防移民领域职务犯罪指导机构。加强三峡移民工作监管，依法查处和预防三峡移民资金管理和移民工程中的职务犯罪，是确保移民工作顺利进行的重要保障。多年来，重庆市移民局与纪检、检察、监察、审计、银行等单位加强联系，密切配合，加强了移民监管，加大了打击和预防移民资金职务犯罪力度，查处了一批职务犯罪和违纪违法案件，积极开展预防工作，有效遏制了移民工作中职务犯罪的高发案势头，并逐年呈下降趋势。在总结多年工作的基础上，重庆市移民局、市检察院通过认真调查研究，制定下发了《关于加强预防三峡移民资金管理和移民工程中职务犯罪工作的意见》，并成立了市预防移民领域职务犯罪指导小组，加强了预防移民领域职务犯罪工作的指导。

　　四是建立了常年法律顾问制度。为了促进依法决策，依法管理，1998年开始，重庆市移民局聘请了西南政法大学教授为常年法律顾问，并随时加强与常年法律顾问的联系，以政策为依据，以法律为准绳，协调处理各类矛盾、讼争。

　　五是认真开展了移民政策咨询及议提案办理。在多年的移民工作实践中，来自库区各地及移民群众的政策咨询连年不断，来访咨询频繁，人次众多，从1998年到2003年上半年，重庆市移民局政策法规处共接待有关行政机关、企事业单位、人民团体和移民群众来信、来访、来电6千余人次，让来信、来访、来电得到有关政策法规问题满意答复。同时，对于每年人大，政协的提案、议案中涉及移民问题，重庆市移民局统一协调，责成相关处室认真办理了人大、政协有关移民政策法规的议、提案。同时，在二期移民阶段重庆市移民局政策法规处为领导机关和有关部门以及来渝考察三峡移民的兄弟省、市、自治区提供和政策法规参阅材料数百件。

　　（作者为重庆市移民局政策法规处处长、宣传办公室主任） 作 者：郎诚文章来源：经济参考报发布日期：2003-8-8星 级：