财政花钱当量力而行

　　王东京 李莉

　　国家财政不是聚宝盆，它不可能取之不竭，用之不尽。所以政府花钱，必须量力而行。好的政府，就好比是好的管家，拿着有限的钱，能合理使用，尽可能办更多的事情。不仅会量入为出，而且会量出为入。既注重效益，又体现公平。

　　今年春夏之交，中国人街谈巷议最多的，恐怕要首推“非典”。为消灭“非典”，中国政府不遗余力，投入了大量的物力财力。仅就北京市，政府就一次性拿出4亿元经费，用于这场没有硝烟的战争。这4亿元专项经费，就属于政府临时性财政开支。

　　倘若把整个财政资金比做蛋糕，那么，各项财政支出就像是切蛋糕。具体到我国，这个蛋糕被切分为五块：国防费、行政费、文教科卫事业费、社会保障费、经济建设费。其中，国防和行政，属于纯粹的公共产品，这两项费用支出，满足了政府行使职能的基本需要。国防费包括国防建设支出、国防工程开支、军事的科研支出、各军兵种经常性开支、后备部队经常性开支、战争时期作战费用支出等。与其他国家相比，我国的国防支出规模较低。以1997年为例，我国的国防费为98亿美元，美国为2671．8亿美元，俄罗斯160亿美元，法国367亿美元、日本430亿美元，韩国172亿美元，这就是说，1997年我国的国防费用，相当于美国的3．7％，俄罗斯的61．2％，法国的26．7％，日本的22．8％，韩国的57％。国防费用占ＧＤＰ的比重为1．09％，远远低于世界平均负担率5．8％的水平。国防费的支出规模，并非越多越好，也并非越节约越好，它与国防战略密切相关。

　　政府要履行职能，保证各机构正常运转，需要一笔行政开支。这笔开销有五大类，包括行政管理费（如人大机关、政府机关、政协机关等单位的开销），公检法机关经费，武装警察部队经费，对外援助支出和外交支出。对行政开支这个口子，财政一直坚持从严管理。行政费的使用管理程序：首先是确定人员经费（也就是我们常说的人头费）以及办公经费的使用定额，在此基础上，再实行收支统一管理、定额定项拨款、超支不补、结余留用，以控制行政经费的不合理增长，减少不必要的开支，杜绝资金浪费。

　　文教科卫事业费支出范围广，涵盖内容丰富。经济社会发展的重点不同，财政资金用于各项事业的支出，也就有了轻重缓急。比如，我们大搞基础教育，加大教育投入力度，教育事业费支出在20年间增长了20．4倍，年均增速16．3％。非典型性肺炎流行，暴露出卫生事业的一些薄弱环节，政府又采取倾斜措施，拨出大量资金，筹建公共卫生紧急反应中心，加大医疗卫生基础建设。

　　蛋糕的第四块，就是社会保障支出。有人把社会保障形象地称为社会发展的“安全网”和“稳定器”。政府为实现其社会职能，社会保障支出不可或缺，它与社会保障制度紧密相连。现代社会保障制度，产生于19世纪80年代的德国，它在德国的良好实践，使它迅速在全球蔓延开来，各国纷纷建立起本国的社会保障制度。我国也从1951年开始，逐步完善社会保障制度。近几年来，政府适应市场经济和国情的要求，大刀阔斧进行了六项改革，这些改革，都要有相应的财政资金匹配，为了保证资金到位，政府也着实花了不少功夫，出台了一系列措施，比如在税收方面，社会保障税就在积极酝酿，相应的财政开支也在设计、编制之中。

　　财政支出的第五大类，是经济建设费用，包括基本建设支出、支农支出、城市维护费、政策性补贴等等。按照我们介绍的顺序，经济建设费是最后一块蛋糕，但却绝不是最小一块。相反，它占财政支出的比重一直很大，在过去统收统支的计划体制下，它不仅涉及社会公益性领域，还涵盖了生产经营的各个领域、各个环节。以改革开放初期为例，仅基本建设支出一项，在全国财政支出中就达60％。随着市场经济体制的建立，政府的职能和作用发生了转变，但经济建设开支却并非明日黄花，相反，这项开支对政府调控经济，确保经济稳定增长，有着不可忽视的作用。1998—2002年，我国发行长期建设国债6600亿，专门用于基本建设，这笔财政支出四两拨千斤，带动投资3．2万亿元，创造就业岗位750万个，对经济增长的贡献，每年可达到1．5％－－2％。

　　我们知道，国家财政不是聚宝盆，它不可能取之不竭，用之不尽。它的增长要受到多方面制约，如国民收入总量、经济增长水平等，这就要求政府在花钱时，要三思而后行，决不可任意为之。好的政府，就好比是个好的管家，拿着有限的钱，能合理使用，办着尽可能多的事情。一般而言，政府要想成为名副其实的好管家，既要量入为出，又要量出为入，还得注重效益，体现公平。俗话说，吃饭穿衣看家当。政府办事业要量力而行，尽量做到财政收支平衡。即使在如今，有条件通过信用形式增发货币，扩大政府开支的情况下，也大多坚持量入为出原则。例如，我国在1994年颁布《预算法》，其中明确规定，“中央政府公共预算不列赤字”。对于地方政府，也有要求，如“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。量出为入的原则，与量入为出正好相反，它是反向思维的产物。通常理解，有多少决定花多少，但量出为入是反推回去，需要花多少，决定收多少。这是另一种财政分配观念。当然量出为入，要与社会经济发展水平相适应。从前我们经济水平低，综合国力弱，只能搞“吃饭财政”，量入为出；20多年改革开放，为实行的财政分配方式创造了条件，建立“量出为入”的公共财政，将是财政改革的大趋势。

　　财政开支要注重效益，但这里的效益，不是局部经济的效益，而是宏观经济效益和社会效益。从财政学的角度看，财政支出的一个重要原则，就是同样的开支，由政府出钱，要比私人出钱带来的效益更大；或者换个说法，获得同样的经济效益和社会效益，财政开支要比私人开支要小。财政支出体现出的公平，指的是社会公平。众所周知，市场经济条件下，讲求的是效率，至于效率之外的东西，市场往往鞭长莫及。如果任由市场作主，政府不施援手，就难免“朱门酒肉臭，路有冻死骨”，贫富悬殊、苦乐不均。通过转移支付、社会救助，才能使寒者得衣，饥者得食，残者得助，老者得养，才能使社会公众获得普遍的福利。（29）