让土地“活”起来“转”起来

　　陈韩晖

　　从7月1日开始，广东农村集体建设用地可以入市流通，纳入统一土地大市场，农民变股东，有人将这场农村土地制度改革喻为“新土地革命”。

　　作为“农民的资产”的农村集体土地，进入可经营范围，这是一项涉及农村经济体制 和农民切身利益的改革。多年来在隐形市场客观存在的农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场，对整个土地管理制度都将产生重大影响。

　　长期以来，我国耕地承担对农业人口的福利保障功能，远远大于耕地的生产功能。“农民靠土地”的经济观念根深蒂固，耕地是农民的生存资料，是命根子，而不是体现市场配置资源“效率”的“生产要素”。如今，随着农村外出务工人数增多和农村二三产业的发展，农村劳动力逐步向非农产业转移，农民对土地的依赖性日渐减弱，使得一部分土地粗放经营，甚至出现“有地无人耕”的现象。因此，无论是从推进农业产业化经营的角度，还是从完善土地本身使用机制的角度考虑，建立合理有序的流转机制势在必行。

　　各路学者就如何保障农民从土地中获取最大利益展开了激辩，有人主张土地全部国有化，有人建议强化农民的承包权。广东推出的农村建设用地使用权流转的改革似乎是在探索第三条道路：通过市场显化土地资产价值，既满足经济发展的用地需求，又通过市场手段逐步建立农村社会保障体系。

　　随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势，集体建设用地隐性市场客观存在。这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50％，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20％。

　　对珠三角地区而言，由于城市化程度高，城镇建设用地总面积中80％左右为集体非农建设用地。据初步统计，珠三角的7个地级市，未来10　年需要易地补充耕地90多万亩。由于需求量大，集体非农建设用地在未经国家正式征用时便入市流转的现象时有发生。

　　而且改革开放以来，大量外资企业进入珠三角办工厂，大量外来人口涌入该地区，使村镇集体土地的价值迅速提升，非农用地的收益率明显高于农用地。许多村、镇政府和农民出于发展经济、增加收入的现实考虑，千方百计以地生财，在国家对集体非农建设用地无明确管理政策的情况下，自行流转非农用土地或自建厂房、住宅出租。

　　有关专家分析，我国土地管理制度改革以后，土地使用权在土地权力体系中的地位日益突出。与所有权相比，使用权显然更具有实质利益的性质。在目前我国两种土地制度下，集体非农建设用地是其中最为活跃的部分。集体所有制中的土地是以村为单位的所有制，在珠三角地区，随着城镇化程度提高和“城中村”改造的推进，有的村最后变成了一个“集团公司”，代表土地所有权的实质上是一个经济组织，不可避免地把自己原来取得的、现在仍然掌握的土地所有权作为资产来进行“土地经营”。

　　这些现象虽与现行的农村集体建设用地管理制度之间存在一定矛盾，但反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。但是由于没有纳入统一土地市场，这种自发性的地下流转带来许多问题：如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。

　　集体建设用地流转“黑洞”是堵还是理（规范管理）呢？答案肯定只能是理，不能堵。通过法规保障集体建设用地依法、合理、公开、规范流转，充分发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础作用。

　　有关人士认为，土地经营权流转，是实现农业产业化经营的客观需要，也是解决“三农”问题的“金钥匙”。当前，农民在发展效益农业中，迫切要求实行规模经营。同时，随着工业化、城市化进程的加快，更多的农村具备了土地经营权流转的条件。因此，建立和健全土地经营权有偿流转机制是大势所趋，不仅促进了土地适度规模经营和农业结构调整，而且增加了农民选择行业的自由度，使越来越多的农民跳出“农门”，有利于农村人口的城镇化建设。