国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之十八打破地方保护要从法治入手_滚动新闻_财经纵横

国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之十八打破地方保护要从法治入手

http://finance.sina.com.cn 2003年08月06日 09:00 中国经济时报

　　完善社会主义市场经济体制研究报告之十八

　　国务院发展研究中心

　　“完善社会主义市场经济体制”课题组

　　课题负责人：谢伏瞻　刘世锦

　　本报告执笔：张军扩廖英敏

　　打破地方保护，建立国内统一市场，是建立和完善社会主义市场经济体系的重要内容。改革开放以来，中央政府采取了一系列相关的法律法规和政策措施，也取得了一定成效。但从目前的情况看，地方保护的问题不仅依然严重存在，而且保护形式不断翻新，保护内容在发生变化，保护手段更加隐秘，保护范围在不断扩大。地方保护阻碍商品和要素在全国范围内的自由流动，削弱市场机制在优化资源配置中的功能和有效性，从长期来看必然严重损害我国国民经济的整体健康发展和总体改革目标的实现，已到了非下大力气解决不可的程度。

　　地方保护问题的出现主要与国家的大小和地方分权体制有关。如果没有有效的制度安排，地方保护问题的出现就将不可避免。而防止出现地方保护的制度安排方面，最为关键的是从宪法的角度将地区间贸易的立法、执法和司法权赋予中央政府，维护全国市场的统一。

　　打破地方保护，建立国内统一市场，是建立和完善社会主义市场经济体系的重要内容。改革开放以来，中央政府采取了一系列相关的法律法规和政策措施，也取得了一定的成效。但从目前的情况看，地方保护的问题不仅依然严重存在，而且保护的形式不断翻新。地方保护阻碍商品和要素在全国范围内的自由流动，削弱市场机制在优化资源配置中的功能和有效性，从长期来看必然严重损害我国国民经济的整体健康发展和总体改革目标的实现，已到了非下大力气解决不可的程度。因此，党的十六大提出，今后必须“打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动”“健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”。

　　一、当前地方保护的突出特点

　　与上个世纪80年代中后期的地方保护问题相比，当前的地方保护现象呈现以下三个突出特点：

　　1．保护的内容发生变化。改革初期，地方保护的内容主要是阻止本地资源的外流。比如曾经出现的“棉花大战”、“粮食大战”、“生猪大战”等，都属于这类情况。随着经济的发展和商品买方市场的基本形成，地方保护的内容发生了明显变化，从以保护当地资源为主变为以保护当地市场为主，以各种方式限制外地产品进入当地市场。比如，有些地方明文规定当地宾馆酒店只能销售当地生产的香烟和啤酒；有些地方采取各种行政的、技术的或经济的办法，鼓励单位或个人购买当地生产的汽车，限制外地汽车消费；有些地方为了保护本地瓜农的利益，通过对外地运瓜车加收费用的办法，限制外地西瓜进入本地市场；等等。总之，只要是当地能够生产而市场竞争激烈的商品，都可能成为地方保护的对象。

　　2．保护手段更加隐秘。过去，地方保护基本采取直截了当的办法，比如通过在道路上设关设卡直接限制，通过颁布“红头文件”硬性规定等。在中央政府三令五申、明文规定禁止地方保护之后，地方保护的方式变得越来越隐秘，越来越难以识别和对付。比如，一些地方通过制定一些只有当地产品才具备的所谓技术、质量、环保或安全标准，限制外地产品进入本地；一些地方通过当地工商、质检、卫生检查等部门采取找麻烦、设障碍的办法，千方百计阻挠外地产品在本地的正常经营和销售；还有的地方采取在行政执法时区别对待，对本地企业网开一面，而对外地企业及其产品却百般刁难的办法，达到保护本地企业和产品、限制外地企业和产品的目的。

　　3．保护范围不断扩大。目前地方保护已经由产品市场扩大到要素市场。例如，有些地方政府利用对户籍、劳动力管理等措施限制外地及农村劳动力进入本地就业；有些利用投资项目和国有资产管理的审批权力，干预企业重组和资本自由流动；还有一些地方通过给予本地企业减免税费、提供信贷资金、廉价批地等政策支持，或是在政府工程招标和采购招标中暗箱操作，照顾本地企业，使本地企业处于竞争优势地位。

　　二、对地方保护根源的进一步分析

　　在上个世纪80年代中后期地方保护问题开始突出的时候，当时普遍的看法是认为“分灶吃饭”的财政体制是导致地方保护的根源。只要改变了“分灶吃饭”的财政体制，就可以有效地去除地方政府的保护动机。但是，1994年实行分税制财政体制之后，应当说“分灶吃饭”的财政体制已基本被打破，但是，地方保护的问题却似乎并没有随着“分灶吃饭”体制的改变而明显减弱。这说明地方保护问题的产生有着更为复杂的原因，需要进一步分析。

　　从国际经验来看，地方保护问题并非我国所特有，一些发达国家在其发展的早期也都程度不同地出现过地方保护问题。进一步考察可以发现，地方保护问题的出现主要与国家的大小和地方分权体制有关。在市场经济条件下，为了调动地方的积极性，任何一个大国都不可避免地要实行一定程度的地方分权。但地方分权在调动地方积极性的同时，又不可避免地会强化地方利益和地方保护动机，并使地方政府获得为保护地方利益所需要的相应权利。在这种情况下，如果没有有效的防止地方保护行为的制度安排，地方保护问题的出现就将不可避免。防止出现地方保护的制度安排无非两个方面，一是通过转移支付等制度安排，尽量弱化地方保护的动机；二是建立有效的制止地方保护的法治制度，其中最为关键的，是从宪法的角度规定只有中央政府拥有对地区间贸易的立法、执法和司法权，地方政府则没有这样的权力。相比而言，第二条更为关键，因为无论从理论分析还是从实践经验的角度来看，在市场经济条件下，地方政府作为一个独立的利益主体，要想完全消除其保护地方利益的动机几乎是不可能的。

　　美国的经验很值得研究和借鉴。由于实行联邦制，美国各州不仅有着独立的地方利益，而且有着相当大的立法和执法权。在19世纪中后期，也曾出现过地方保护和损害统一市场的问题。为了有效制止地方保护行为，美国宪法规定只有联邦政府才拥有对跨州贸易的立法权和司法权，各州政府则无此权利。同时，为了保证宪法原则能够得到有效贯彻，美国设计了双层司法体系，在地方层面，除存在各州司法体系外，还有独立于各州的由联邦财政支持的联邦司法体系。联邦司法体系从下至上包括地区法院、巡回法院（或称上诉法院）和最高法院。凡属跨州性贸易纠纷，都由联邦司法体系进行仲裁，从而从制度设计上保证了跨州贸易司法的公正性和有效性。

　　从我国的实际情况来看，作为一个大国，为调动地方积极性，实行一定程度的地方分权体制是必然的选择。问题在于，一方面，由于存在一些明显的体制性缺陷，我国地方政府保护地方利益的动机更加强烈；另一方面，由于我国没有建立起有效约束地方保护行为的法治制度，使得地方保护问题更显严重。

　　（一）一些体制性缺陷的存在使得我国地方政府进行地方保护的动机更加强烈

　　第一，政企关系没有理顺，政府职能错位的问题没有根本解决。政府职能转变一直是我国改革的一个薄弱环节，这一问题在地方政府层面表现得尤为突出。长期以来，地方政府不仅是地方公共事务的管理者，具有较大的地方立法和执法权力，同时又是地方经济发展的主要推动力量，不仅担负着改善投资环境和招商引资的责任，又直接参与企业经营和各种投融资活动。这种双重身份不仅使得地方政府容易产生较强的保护本地企业、市场和产品的动机，而且也使地方政府具有通过各种法律、行政或经济手段进行地方保护的便利条件。另外，在市场经济条件下，地方之间在经济发展方面不可避免存在竞争关系，而我们对各级地方官员的考核又存在过分注重经济增长方面政绩的问题，从而更加强化了地方官员进行地方保护的动机。

　　第二，国有经济布局调整和国有企业改革相对滞后，增强了地方政府进行地方保护的动机。到目前为止，我国国有工商企业的数量仍然高达17万多家，其中94％以上是处于一般竞争领域的中小企业，而且基本上都处于地方政府管理之下。虽然这些企业相当一部分技术设备落后，社会包袱沉重，产品竞争力低，但由于它们承担着维持地方就业水平和其他经济社会职能，作为这些企业实际的所有者和控制者，在这些企业生产经营遇到困难时，地方政府便有很强的动机动用其行政权力或资源对其进行保护。

　　第三，“财政转移支付”制度不完善，一些地方面临较大的财政支出压力。目前，我国不同地区的同类公务员之间不仅在收入和生活水平方面存在巨大差距，而且其收入基本依赖于地方财政收入状况。经济发展水平较高的地区，地方财政收入多，公务员收入和生活水平也较高，而经济发展落后的地区，地方财政收入差，公务员收入和生活水平则较低。特别是一些经济发展基础和条件都较差的地区，由于其工商业不发达，企业规模小，竞争力差，如果不加保护，连本身生存可能都很困难，更不用说能够为当地财政贡献多少税收。由于地方财政收入不足，这些地方常常连公务员、教师基本工资都不能按时发放。为了改善地方财政的窘状，地方政府不可避免地会选择动用政府行政的力量对当地企业和产品进行保护。

　　（二）约束地方保护行为的法治制度不健全

　　第一，法律体系不健全。一是在国家的根本大法中，没有体现制止地方保护，维护全国统一市场的基本原则，法律威慑力不足。二是现有的制止地方保护的条款散见于《反不正当竞争法》和其他一些行政性法规中，缺乏系统性；并且法律条款规定太粗，缺乏针对各种地方保护行为的具体界定和处罚规定，可操作性差。三是现有的一些法律法规不符合市场经济体制的内在要求，有些条款甚至与建立统一市场的原则相冲突，成为地方政府制定某些地方保护法规的依据。

　　第二，行政执法主体不明确，缺乏权威性。为使打破地方保护，维护统一市场的各项法律法规能够有效实施，需要有一个责任明确且具有权威性的行政执法机构。但目前的情况是，不仅执法的职能分散在国家发改委、商务部、国家工商总局等机构，缺乏一个统一的部门，而且每个部门又缺乏足够的权威性和执法手段。比如，针对前些年不少地区制定的限制外地轿车和保护本地轿车的规定，原国家计委发布了禁止性通知，但通知下发之后，各地政府仍然我行我素，原国家计委也没有能够采取进一步的制止措施。

　　第三，现行司法体系难以适应公正执法要求。显然，涉及地区之间的贸易纠纷，只能由超脱于纠纷双方的司法机构进行裁决。但目前我国的现实情况是，由于在地方层次只有隶属于地方政府的地方法院，而不存在隶属于中央政府的区域性法院或巡回法院。在这种情况下，绝大多数涉及地区间贸易纠纷的案件只能由其中一方所在地的地方法院进行裁决，使得司法的公正性难以保证。更有甚者，纠纷双方各自所在地方的法院作出不同的裁决，如果裁决结果强制执行，势必演变成不同地区之间司法系统的对立和冲突。

　　三、打破地方保护、建立国内统一市场的政策建议

　　为使打破地区封锁，建立全国统一市场的工作有效推进，首先需要通过大力宣传和讨论，使各级政府及其官员充分认识地方保护问题的严重危害，增强落实十六大精神的紧迫性和自觉性。在此基础上，从弱化地方保护动机和建立有效的制约机制两个方面采取进一步对策。

　　（一）通过深化改革，消除体制性弊端，弱化地方保护动机

　　第一，加快政府职能转变，规范政府行为。结合地方行政体制改革，通过立法方式对地方政府的职能和职责作出进一步明确和恰当的界定。按照发展市场经济的要求，地方政府的主要职责，应当是进行公共事务管理、提供公共产品和改善投资环境，而不是对经济活动的直接干预或直接投资经营企业。地方政府促进地方经济发展，应当主要通过创造良好的投资环境，吸引更多厂商到当地安家落户的方式进行，而不能采取搞地方封锁的方式。同时，也要通过立法对地方政府行使职能的程序和方式进行具体规定，限制其行政过程的随意性和自由裁量权，确保其行政行为的规范。

　　第二，加快地方中小型国有企业改革过程，促进政企分开。加快对地方所属中小型国有企业的改制步伐是弱化地方保护动机的重要举措。从地方政府的角度看，它们对这类企业的改组改制也有很大的积极性，希望采取包括出售、转让等在内的灵活方式将其放开搞活。更值得指出的是，随着我国国有资产管理体制改革的深入，地方政府将会获得在处置地方国有企业及其资产方面更大的自主权，从而会对地方国有企业的改革进程产生极大的推动作用。从过去的经验来看，为保证地方中小企业改制过程的顺利和有效，当前迫切需要制定和出台一个规范地方中小企业转制过程的指导性意见，防止再次出现“刮风”现象和发生严重的国有资产流失、逃废银行债务、损害职工权益等问题。

　　第三，完善“转移支付”制度，减轻经济发展落后地方政府的支出压力。在规范的市场经济当中，各地经济发展和居民收入水平可以有所不同，但公民所享受的政府公共服务应当大体相当。因此，必须进一步改进和完善我国的转移支付制度，加大对落后地区转移支付的力度，保证落后地区政府履行基本行政职能和提供基本公共服务和产品所需经费，避免因为经费压力导致其职能或行为方式的严重扭曲。

　　（二）加强法治建设，形成有效的约束机制

　　第一，加快立法进程，完善法律体系。一是结合即将进行的《宪法》修改工作，在《宪法》中明确以下原则：（1）国家严禁各种形式的地方保护，维护全国统一市场；（2）只有全国人大及其常委会拥有对跨地区贸易活动的立法权。二是针对当前地方保护隐蔽性强的特点，在制定《反垄断法》、《行政许可法》等规范市场主体和政府行为的法律及其他法规时，对地方保护的形式作出尽可能具体的法律界定，并制定严厉的惩处条款。三是认真梳理已有的法律法规。对其中明显不符合市场经济原则的规定，尽快根据情况的变化做出调整、修改或撤销。对地方政府制定的有悖市场统一，妨碍公平竞争的法律、法规和有关政策等，也要责成有关政府进行认真清理并且及时撤销。

　　第二，建立专门负责全国统一市场的行政执法机构。其主要职能包括：制定防止地区封锁，促进市场统一的行政法规；对地方政府立法和执法过程中有违市场统一性的行为进行监督、协调和行政处罚；接受有关当事人对市场歧视的投诉，对跨地区贸易纠纷进行行政仲裁等。为保证该机构的有效性，应做到：（1）统一性，将现在分散于不同部门的职能合并。（2）权威性，该机构具体办事机构可设在商务部或国家发改委等部门，但其主要负责人应当由国务院领导兼任；（3）按照大区设立分支机构，负责对地方保护问题的监督和行政执法，以及对跨地区贸易纠纷的行政仲裁等。

　　第三，在地方层次设立直属中央政府的司法体系，负责对跨地区贸易纠纷的司法裁决。为保证其司法过程的公正性，其在党、政、财等方面必须与地方政府彻底脱钩。

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