2003年7月24日，美国14家主要贸易协会组成的美国纺织品制造商协会宣布，已经向美国商务部纺织品协议执行委员会（CITA）提交了请求书，请求针对中国的四类纺织品（针织布、长袍、手套、胸罩）采取特保措施。这一举动将对中国为数众多的纺织品和服装出口企业造成什么影响？记者采访了北京WTO事务中心主任邓洪波。这位世贸专家无不忧虑地指出，一旦美国商务部作出反应，中国将遭遇一次比反倾销更具有杀伤力的贸易保护主义的打压———
绝非危言耸听： 美国纺织品和服装业启动特保行动将比反倾销更具杀伤力
记者：中国加入世界贸易组织以来，我们已经遭遇了多起反倾销案件，各级政府和企业对反倾销都已经很熟悉，我们胜诉的案例也在不断增多。但是对于“特别保障措施”的有关情况，大家可能还不是很了解，能否请您先介绍一下。
邓洪波：从广义上讲，“两反一保加特保”（反倾销、反补贴、保障措施和特别保障措施）都属于世界贸易组织的保障措施，“特别保障措施”是其中的一种。在中国加入WTO的谈判中，以美国为首的一些成员要求在中国加入的法律文件中写入特别保障措施条款。这些条款体现在《中华人民共和国加入议定书》和《中国工作组报告书》中。
记者：与反倾销相比，“特别保障措施”有什么不同？
邓洪波：我认为可以概括这么几点：第一，针对性。该条款就是为中国而定的，世贸组织各成员都有权针对中国启动这一措施。在世界贸易组织的法律体系中，这样具有针对性的条款并不多见，是在中国入世谈判关键时候强加给中国的；第二，过渡性。按照规定，这项措施从中国加入世贸组织之日起12年后终止；第三，歧视性。该措施体现出对中国的特殊提防，带有歧视性特点。
记者：在7月24日的会议上，美国纺织品制造商协会（ATMI）第二副主席Allen Gant说，“美国纺织品和服装行业遭受了中国非法出口补贴前所未有的打击。”“过去17个月以来，四个领域的产品进口增长了920％。”而AMTAC联席主席George Shuster则说，出口到美国的各类中国纺织品和服装，80％以上都没有受到配额限制。中国这四类产品在美国的市场份额从还有配额时的5％上升到现在的32％。在你看来，中国的纺织品和服装是否真的对美国造成这样大的冲击？事实的情况又是怎样的？
邓洪波：事实上，从2001年12月中国加入世界贸易组织之时起，美纺织行业就开始关注中国入世、纺织品配额取消后的影响，并一直在向政府轮番施压。换句话说，美国纺织行业要求给予中国特保措施的商务外交运作，从来就没有停止过。比如说2002年下半年，美国纺织品制造商协会（ATMI）向美国政府提出申诉，要求对从中国进口的针织布料、胸罩、手套、长袍和纺织面料制造的行李箱等5种已经取消配额限制的产品重新设限。
2003年3月，美国众议院共和党议员Howard Coble（北卡州）、Robin Hayes（北卡州）、Charles Norwood（佐治亚州）及其他一些生产纺织品的州议员的助手与美国纺织品首席谈判代表和纺织品协议执行委员会主席接触，要求政府考虑对中国纺织品使用特别保障措施，以应对中国纺织品从2002年以来急剧增长的形势。他们提出，在进口剧增时动用保障措施是国会批准中国入世协议时的目标之一。
2003年5月5日—6日的“未来纺织品和服装行业会议”上，ATMI以协会名义：《2005年后的生活：中国，多大的一个威胁？》。
2003年6月10日，联合纺织工业会议发布类似评估报告，第二天，美国纺织品和纤维行业六个最大贸易协会在华盛顿举行峰会，发起游说，要求确保美国纺织工业的存续。
进入7月以来，他们的各种行动可以说更加紧锣密鼓：
7月2日，ATMI公开发布一个耸人听闻的分析报告《中国威胁世界纺织品和服装贸易》称：随着中国纺织品配额的取消，到2004年初美国将有1300多个工厂倒闭，总计丧失63万多个工作岗位。如果不及早、全面地采取特保措施，中国将控制美国纺织品和服装市场。
7月7日，联合协会联名上书美国总统布什，要求政府主动启用特别保障措施。
7月24日，请求书提交。在请求书中，联合协会认为，“中国不合理货币管制和对纺织品的巨额直接补贴使得中国的生产商相对美国的生产商而言获得40％的价格优势，实施特保措施就可以防止中国从违反WTO的行为中获利。”
借口“中国威胁＂： 美国声称这是发展中国家间最大一次财富转移，纯属一面之词
记者：根据你以上的介绍，可以看出美国此次行动并没有仅仅局限在其本国产业受损害上，而是提出中国的纺织品服装行业，将会对世界纺织业构成威胁。美方提出这样的论断有什么特别意义？
邓洪波：与以往美国申诉材料不同，此次ATMI《中国威胁世界纺织品和服装贸易贸易》的报告不是从“中国威胁美国”这一角度出发，而是声称中国威胁世界！据ATMI的报告估计，配额分配取消后，将有420亿美元的订单从其他国家转入到中国。美国声称这是有史以来发展中国家间最大的一次财富转移。许多发展中国家，从墨西哥到南非，从孟加拉到海地都将成为中国纺织品的“牺牲品”。
报告列出了具体数据：中国入世第一年，纺织产品的平均价格降低了44％，从每平方米6.23美元降到3.37 美元。29种中国产品增加的出口额为980百万美元，而其他国家下降了813百万美元。2002年的12个月中，中国人造纤维类胸罩的价格降低54％，在2003年第一季度中国该产品的市场占有率上升到32％。相反，墨西哥等国的市场占有率同期下降了30％。如果按照这一趋势发展下去，到2004年，中国将控制美国二分之一以上的胸罩市场。
记者：我们知道，纺织工业是我国最重要的传统支柱产业和出口产业，如果按照ATMI所言，中国的纺织品和服装对别国这一产业造成巨大威胁，那么“特别保障措施”一旦启动，我国的纺织业无疑会面临巨大威胁。但是从世界纺织品贸易的角度分析，我们真的会对世界造成这么大的威胁吗？
邓洪波：就像你说的，纺织工业是我国最重要的传统支柱产业和出口产业。1998年，我国纺织工业总产值占全国工业的10.8％，出口占全国商品出口的23.3％，净创汇占全国总数的70.6％。中国纤维加工能力在1000万吨以上，约占世界纤维加工的四分之一。虽然中国产业结构升级逐步加快，但在近些年内，纺织工业无疑还是支柱和出口创汇产业。从最近公布的中国出口200强和进出口500强企业名单中也可以看出，纺织行业的企业为数不少。
中国纺织工业具有世界性的比较优势，这种优势来自于以下几个方面：首先是劳动力优势。据德国WERNER公司提供的1998年58个国家纺织业劳动力工资成本资料，我国列居第52位，人均工资成本仍处于较低水平。中国服装行业的人均小时工资比墨西哥还低，以每小时美元为单位计算成本，墨西哥为2.23，中国为0.62。其次，中国已经是世界纺织品和服装的出口大国，占世界市场的1／8左右。再次，我国纺织工业具有上中下游结合配套的生产能力，向深加工发展的条件较好。尽管我国纺织装备整体水平不高，但近年来先进装备的拥有量已居世界前列。经过20世纪90年代的技术改造和调整重组，纺织工业已经形成了一批具有一定国际竞争力，发展前景较好的大型出口企业集团。最后，中国的产品具有成本综合优势。1999年美国服装每平方米进口平均单价为3.53美元，从墨西哥进口的平均单价为3.17美元，韩国3.98美元，泰国3.79美元，从中国进口服装的单价为4.6美元，中国对美服装出口的单价超过其进口平均价的30％。
记者：按照我国纺织业目前的发展状况和水平来预测，5年后我们在世界纺织品市场的地位如何？
邓洪波：按照美国的估计，中国将在未来5年内统治世界纺织品市场，我认为未必见得。中国是否能统治世界市场，最关键的问题不是中国产品如何具备成本优势，而在于美国市场、世界市场是否需求我们的产品。
中国纺织品服装行业的劣势也是很明显的。这首先表现在产品结构还不能完全适应市场需求。我国纺织品服装出口以中档为主，高附加值产品比重较低，目前，我国出口产品价格仅相当于法国、意大利的1／4，英国的1／3，特别是我国面料的竞争力不高。据统计，1998年我国出口服装91.6亿件（一般贸易43.9亿件），使用进口面料的比重超过50％。因此，从我国产业的现状来看，在数量、品种、档次及生产工艺等方面都难以满足市场需要。
其次，创新设计能力不足。现代纺织产品必须满足对人体生理功能的适应，对生活环境和生态环境的适应，而且要满足人们对现代生活方式、衣着时尚的多样化的审美需要，产品风格、色彩、手感、造型要创造不同特色。西方最近还推出了环保服装的概念。这说明现代纺织品服装的国际竞争不仅是质量、成本竞争，而且要在技术创新和设计创新方面竞争，在高附加值领域，创新的竞争更为突出，而在这个领域正是我国纺织工业较为薄弱的环节。
因此，在美国纺织品和服装行业大叫“中国的狼”来了时，我们应清楚地认识到，我们的产业是不十分具备竞争后劲和可持续发展的能力的。因此，中国在未来5年内统治世界市场，这只不过是美国人的一面之词。
从自卫到主动： 打响纺织品出口保卫战，中国需要短期内完成“化蝶”
记者：按照你的分析，中国没有对世界纺织品市场构成那么大的威胁，那么，中国应该如何在法律框架下解决这一问题，我们的入手点在哪里？
邓洪波：除了我前面提到的加入议定书以外，我们在中国工作组报告书中，还就纺织品承诺特殊过渡期保障机制。
《中国加入工作组报告书》第241—242段有关纺织品与服装的过渡性保障机制。规定从中国加入世贸组织到2008年12月31日止，中国的纺织品与服装一旦给进口成员造成市场扰乱，则该成员可以提出磋商请求并提供相关证明材料。在收到磋商请求后，中国应主动控制相关产品的出口数量。如磋商不能达成一致，则上述限制应继续，但实施期不得超过一年。美国企业、行业请求书已经送交到了总统的办公桌前，我们还不知道美国商务部将对此做出何种反应。但是据我所知，我国商务部正在密切关注和跟踪此事。
记者：我们能否就本案件将如何发展做出一些推断？
邓洪波：如果要预测，我想预测的关键是：布什政府将如何呼应美国企业的请求？中国商务部将如何进行回应？但是我想强调的是，政府只是本案中的基本主体，企业、行业协会的较量才至关重要。但是本案无疑是中国入世后一系列中美贸易摩擦中最为有影响的一次博弈。
美国服装纺织品业已经作了充分的准备，给布什的报告中列出了详细的数据。不但如此，ATMI的报告中强调中国对世界的威胁，其目的是什么？如果只动用美国的特保措施，报告所呈数据只需要考虑中美双边情况就行，而此报告的用意明显超过双边界限。这将如何影响本案的最后发展，即中国会遭到发展中国家的群起而攻，那么美国行业协会显然有着长期目标。
因此，从近期看，我们关注的焦点是美国政府会不会真正动用特保措施，即使动用了，特保措施只能使用一年。我们更要有长期的战略眼光。
记者：那我们应如何打响这次自卫战？在短期内应做的工作是什么？长期的战略性步骤又是什么？
邓洪波：短期看，这次纺织品案件同中国其他经贸案件一样，又是一个被动挨打后自卫战。中国纺织品行业协会已经注意到了美国企业的行动，并于7月25日发表声明进行抗议，这说明我们的反应能力还是很快的，这较几年前是一种进步。下一步，政府还应利用议定书我们承诺条款中可利用的因素和美国政府周旋，希望能通过商务外交努力，通过磋商达成一个双方满意的结局。议定书规定美国动用特保措施必须事前和中国政府商量，这是我们的法律依据。
从长期看，光打自卫战是不够的。中国企业和政府对未来有可能发生的争端要有预测能力，甚至要有先人一招的出手能力。美国政府在中国加入WTO谈判的谈判中就留了一手：特保条款。美国企业在中国加入WTO后就开始着手打今天这一仗了。我们也必须实现从自卫到主动的质的飞跃。
记者：实际上，中国企业也意识到老被动挨打不是办法，但实现您所说的质的飞跃也不容易，您有具体的意见吗？
邓洪波：从量变到质变的确需要一个过程。在这一过程中，需要有些带动性的组织或群体出现。北京WTO事务中心就是这样的一个组织，它做一些科学研究和实际预测，目的就是要帮助企业防患于未然。北京政府也做了很多前瞻性工作，例如，北京市政府在中国加入第一年就制定了政府行动计划。最近，北京市政府要求我们中心建立了“两反一保加特保”的预警机制和企业争端解决的法律援助机制。如果北京地区的企业遇到麻烦或可能遇到麻烦，我们提供法律援助及操作上的支持。还有就是人才问题。企业、政府、中介组织需要有一批具有长远眼光的人才。
如同化蝶一样，我们一定会从量变实现质变的，但时间越短越好。让我们共同祝愿中国化蝶成功，也希望此次“特别保障措施”案有一个良好的结局。
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