国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之十四加快构建公共财政体制的步伐_滚动新闻_财经纵横

国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之十四加快构建公共财政体制的步伐

http://finance.sina.com.cn 2003年07月31日 16:55 中国经济时报

　　完善社会主义市场经济体制研究报告之十四

　　国务院发展研究中心

　　“完善社会主义市场经济体制”课题组

　　课题负责人：谢伏瞻　刘世锦

　　本报告执笔：倪红日张俊伟

　　十四届三中全会以来，明确了公共财政的改革目标，通过大力推进财税体制改革与提高“两个比重”和财政支出制度的一系列改革等，为有效实施财政宏观调节奠定了制度基础和提供了财力保障。

　　然而，财政职能转换还没有到位，适应社会主义市场经济的公共财政体制尚处于建立过程中。财政收入制度、支出制度以及中央与地方财政预算管理体制等方面的改革还没有完成；财政对宏观经济总量的调节取得了经验，而对经济结构（包括收入分配结构、地区结构和产业结构）的调节需要发挥更大的作用。经过未来十年的努力，应基本完成财政职能的根本性转变，完成适应社会主义市场经济的公共财政制度的构建。

　　十四届三中全会以来，明确了公共财政的改革目标，大力推进财税体制改革，为有效实施财政宏观调节奠定了制度基础；“两个比重”的提高和财政支出制度的一系列改革为财政实施有效的宏观调节提供了财力保障。

　　然而，财政职能转换还没有到位，适应社会主义市场经济的公共财政体制尚处于建立过程中。财政收入制度（税制和非税收入管理制度）、支出制度以及中央与地方财政预算管理体制等方面的改革还没有完成；财政对宏观经济总量的调节取得了经验，而对经济结构（包括收入分配结构、地区结构和产业结构）的调节需要发挥更大的作用。

　　经过未来十年的努力，应基本完成财政职能的根本性转变，完成适应社会主义市场经济的公共财政制度的构建。

　　一、财税体制中的主要问题

　　1．政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。

　　财政支出结构呈现“两高”和“两低”的特征。2001年全国财政预算总支出中，经济建设费所占比重是34．24％，是各类支出比重最高的其中基本建设支出占预算总支出的13．28％　另一高是事业费支出比重高，2001年事业费支出占总支出比重18．84％，是各类支出比重第二高的。“两低”是预算内用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的1．41％（还不是社会保障的全口径，因为不在预算中）；另一低是支援农业支出占总支出的比重4．86％，其中还包括各项农业事业费。这反映了我国财政支出结构仍保留着计划经济时期财政的一些特征，支出结构按照社会主义市场经济要求有待调整和优化，公共财政体制的建设尚不到位。

　　2．中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限。过去十年间分税制的几次调整以财力向上集中为主。1994年分税制改革只是明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分，并没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而造成省以下地方政府财力的上收，而规范的转移支付制度建设又相对滞后。这一方面造成基层政府财政资金的拮据，集中上来的财力是“吃饭钱”，但相当一部分资金用于了建设，使得基层财政发放工资困难，义务教育等基本公共服务的资金缺口很大；另一方面在不完全了解当地公共物品需求优先顺序的前提下，由上级政府决定下级政府辖区内的公共服务和公共设施建设，就难免会出现决策偏差，降低了财政资金的使用效果。

　　由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。

　　3．现行税制不规范，不统一，滞后于市场经济的发育和对外开放的新形势，影响了市场配置资源功能的发挥。增值税的实施范围基本上限于商品的生产和流通环节，多数服务行业实行的是营业税。流转税制的双重税种给企业改革和重组造成很大障碍，铁路、石油化工等行业的重大改革都遇到了税制的问题。

　　实行生产型增值税使企业的固定资产投资不能抵扣进项税额，这样，由于资本有机构成不同、材料投入和劳务投入比例不同，企业的税负自然也不一致，从而造成资源配置的扭曲。固定资产投资不能抵扣增值税起到抑制企业投资的效应，在一定程度上阻碍了企业技术进步和产业升级。

　　目前企业所得税仍然保留了内资企业和外资企业之间两套税制，以及城镇工商税制和农业税制之间的分离状态，使内资企业、农业的税收待遇处于劣势地位，不利于内外资企业的公平竞争和促进城乡经济的协调发展。

　　入世后，我国对外贸易快速增长，外贸依存度持续提高，2002年我国外贸依存度达到50．14％。进口货物的征税和出口退税对财政收支状况的影响大大增强。目前，出口退税对财政尤其是中央财政的压力巨大，出口退税的拖欠对外贸企业的影响所产生的矛盾已经十分突出。这些都说明，我国现行的税制体系和管理制度已经严重滞后于对外开放形势。

　　4．财政的自动稳定器功能发挥不够。个人所得税通常采用累进税率，具有在经济高涨时自动增税、经济衰退时自动减税，对经济周期“削峰填谷”的功能。在我国目前的税制结构中，流转税所占的比重高达60％左右，而所得税的比重只有20％左右，个人所得税只占10％左右，个人所得税比重过低使税收制度发挥自动调节经济运行的作用受到局限。

　　我国的社会保障制度与已经确定的“社会统筹和个人账户相结合”的制度目标还有较大距离，财政通过社会保障收支来充分发挥稳定器作用，还缺乏税收收入制度的保证。

　　二、未来十年财政体制改革与完善宏观调节的建议

　　（一）深化财税体制改革，基本完成公共财政体制和法律基础的构建

　　1．进一步转变财政职能，基本建立起公共财政体制。财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。进一步调整和优化财政支出结构，逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重，缩小基本建设支出规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，在医疗、高等教育领域引入市场机制，控制这部分事业经费的增长，逐步降低这部分支出的比重。提高社会保障支出的比重，增加对农村义务教育和基础医疗卫生建设的投入。

　　2．基本理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。在1994年分税制改革的基础上，根据经济发展和宏观经济调控的需要，进一步明确划分各级政府的事权，并使之稳定和规范化。在2002年实行所得税分享改革以后，地方税制体系需要完善，应赋予地方政府对地方税种的部分税收立法权和征税权（小税种给予税收立法权，大税种给予部分征税权）。抓紧建立规范的转移支付制度，进一步扩大规范的转移支付规模，转移支付的重点应该集中向中西部地区倾斜，向农村的公共服务倾斜。适时修改《中华人民共和国预算法》，将政府间合理的事权划分、调整后的分税体制通过法律确定下来，并要规定有关内容调整和变动的法律程序。

　　3．深化税制改革，调整和完善税制体系。适应对外开放的发展形势，保证财政收入增长的可持续性，税制体系要着重加强直接税（所得税）的建设，提高直接税在全部税收中的比重，形成所得税和流转税双重主体的税制体系。

　　应当以公平为基本原则，以有利于提高经济主体自主能力、税源和税收增长的可持续为目的，以广税基、低税率、少优惠、强征管为目标，在征管水平提高的基础上，适当降低目前的名义税率，逐步调整、改革和完善税制和税收征管制度。

　　适时推出改革开放以来第三次大的税制改革，此次改革包括：改革和完善增值税制度，将生产型增值税逐步转变为消费型增值税，增值税逐步取代营业税；统一内外资企业所得税；完善个人所得税；开征不动产税、遗产与赠予税，扩大和完善财产税制；调整和完善进口税制和出口退税制度；改革并逐步取消农业税制度基本统一城乡税制；建立和完善地方税体系等。

　　4．基本完成财政支出管理制度的改革。继续推进包括国库统一支付制度、部门预算、政府采购、收支两条线等制度的改革，建立严格、科学、高效益的财政支出管理制度。

　　（二）加强财政对经济结构的调节

　　未来十年是全面实现小康社会的重要时期，按照中国目前经济发展的潜力、基础和条件，在经济总量上实现十六大确定的国民生产总值翻番的目标相对容易，而比较难的是改变城乡二元经济结构，缩小地区差距和收入差距，财政的宏观调节应在这些结构的调节上发挥重要作用。换言之，城乡差距、地区差距和收入差距的缩小是全面实现小康社会的重要标志，而能否实现这一目的，在很大程度上取决于财政宏观调节的力度和效果。

　　1．将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。财政要把降低农民负担，提高农民收入，增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点和手段。近期完成农村税费改革试点；之后逐步下调农业税税率，并进行取消农业税、与城镇税制并轨的调研和试点。改变政府对农业的补贴方式，提高对农业补贴的效益。适当增加对农业科技、农业可持续发展、农村基础教育和医疗卫生的资金支持。

　　2．加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从政府公共服务方面缩小地区差距。中西部地区的经济发展主要依靠体制改革和推进市场化进程。财政在缩小地区差距上可以发挥三方面作用：一是投入必要的基础设施建设资金，但这部分的建设一定要与当地的经济发展需要相适应；二是采取税收优惠政策，引导国内外资源向中西部地区流动；三是通过财政的转移支付，使中西部地区的政府公共服务水平与东部地区的差距逐渐缩小。财政的着重点应当放在第三个方面，即中西部地区的经济发展主要依靠市场机制，公共服务依靠政府财政。

　　3．完善个人所得税和财产税，完善社会保障体系，加强财政对收入差距的调节。

　　（三）财税体制改革需要把握的几个重要政策和策略

　　1．逐步将“两个比重”提高到位，之后基本稳定“两个比重”。2002年财政收入（不包括债务收入和预算外收入）占ＧＤＰ的比重达到18．47％中央财政收入占全部财政收入的比重达到54．93％。如果将两个比重的目标分别定为25％和60％的话，通过财税制度的改革和完善，完全可以或提前达到上述目标。在逐步提高两个比重的过程中，需要注意处理好以下关系，以及解决相关的制度建设问题。

　　第一，在提高财政收入占ＧＤＰ的比重时，注意处理好政府与企业的分配关系。目前存在的矛盾是，财政预算内收入占ＧＤＰ的比重虽然比较低，但是企业的税费负担却不轻。如果将政府的基金性收入和预算外收入全部作为财政收入，现在计算的财政收入占ＧＤＰ的比重大体可以提高5－7个百分点。所以，提高财政收入占ＧＤＰ比重的途径，既包括保持税收收入略高于ＧＤＰ的增长，也包括将部分具有明显税收特征的收费改为税收，如社会保障费改为社会保障税等，并将一部分预算外收入纳入预算管理。

　　第二，在提高中央财政收入占全部财政收入的比重时，注意处理好中央和地方政府之间集权和分权的关系，在加强中央财政宏观调节能力的前提下，适当合理分权。在完善中央税收体系的同时，建立和完善地方税收体系。

　　2．控制财政赤字和国债规模，为财政相机抉择的宏观调控留有余地。根据对我国当前经济形势的判断：经济内在自主增长能力明显增强，并已稳定在较高水平，我国经济已开始进入新一轮快速增长期。目前通过扩张性财政政策拉动经济增长的必要性已经减弱，积极财政政策可以适时淡化，并相机抉择地转向中性财政政策，控制和减少财政赤字和国债规模。这样既有利于经济的平稳增长，财政风险的规避，又为今后财政宏观调控留有了余地。

　　3．逐步统一城乡财政税收政策和制度。从近期来看，主要先搞好农村税费改革试点，创造条件逐步降低农业税率，调查和研究农业税与现行增值税、所得税等税制体系并轨的具体条件和路径。农业税制的改革要逐步向统一城乡财政税收制度的方向转化，在条件许可时，可以在经济发达的省市进行统一城乡财政税收政策和制度的试点，总结经验，采取“蚕食”方式逐步推开。

　　4．深化税制改革宜采取渐进式步骤与方略。1994年的财税改革采取的是一揽子全面调整的办法，改革取得了成功，但也遗留了许多问题。建议第三次税制改革采取积极稳妥、陆续推出、局部调整、逐步到位的方略。先统一内外资企业所得税，同时将生产型增值税先转型为收入型增值税，新的企业所得税税率不宜过低，应定在27％－30％左右，适当调整税基。按照行业逐步扩大增值税范围，金融行业、铁路运输业和医疗卫生部门（对营利机构）可以逐步由营业税制改为增值税制度。创造条件完善个人所得税，开征社会保障税。作好开征不动产税的准备，适时开征不动产税，完善地方税收体系。根据情况将收入型增值税转变为消费型增值税。

　　5．调整与完善进出口税收政策和制度。在我国现行的税收体系和管理制度下，对外贸易的发展将给财政税收带来明显的压力。主要体现在：加工贸易的″爆炸式″增长，对这部分贸易实行保税管理，进口料件不征税，出口不退税，我国作为加工国得不到进口部分的间接税收入。这也就意味着，如果我国成为世界性工厂，现行的税收体系应该扩大直接税规模，政府才能不仅得到加工贸易带来的促进经济增长和增加就业的好处，同时得到税收增加的好处。另外，出口退税目前已经构成对财政（尤其是中央财政）的巨大压力。所以，进出口税收政策和制度关系到中国财政收入增长的可持续问题。在未来十年中，应对税收体系、进口税收政策、出口退税政策、加工贸易税收政策、进出口税收管理体制进行调整和改革。税制体系应该降低对增值税的依赖，提高所得税在整个税收中的比重，强化所得税征管。进口税收应实行广税基、少优惠政策；出口退税应根据中国国情，以保持出口商品的国际竞争力为原则，确定合理的退税率，并作到及时退税；对加工贸易应实行严格的“保税区”和“出口加工区”管理，完善进出口税法，健全进出口税收管理。

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