国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》(21号令)将于8月1日起正式施行,这是我国第一次以规章的形式为协议出让定下的规矩,因而已引起了社会的广泛关注。业内专家认为,该规定的正式实施,对名目繁多的地方性园区建设和房地产市场会产生一定影响。
首先,有利于抑制地方政府纷纷兴建高科技园区和工业园区的趋势。以往,一些地方为了吸引投资,纷纷建立各种名目的园区,这些土地资源往往采取协议出让方式或划拨方式,但操
作程序却一直缺乏严格的制度约束。例如,有的地方常常采取低价甚至零地价出让及减免土地出让金等手段来吸引投资,由此导致大量国有土地资产通过不规范的协议出让方式给流失。现在,《规定》对协议出让确立了一系列重要的制度规范,如明确协议出让的范围、协议出让最低价的确定标准和新型的协议出让模式等。由此,明确了商业、旅游、娱乐和商品住宅等四类经营性用地不得以协议方式出让,同一块地有两个以上意向用地者也不得以协议方式出让；明确了协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%；明确了土地出让计划必须向社会公开,并通过实行地价评估、出让底价集体决策和出让结果公开等制度,从体制上消除市长价和书记价等不正常现象,保证了土地市场的健康发展。这些措施的实施和到位,对巧立名目的园区建设起到降温的作用,并有助于降低地方性重复建设对经济发展的不利影响。
其次,对房地产市场也会产生一定影响。虽然去年颁布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令)中规定,对商业、旅游、娱乐和商品住宅等四类经营性用地必须以招拍挂方式进行国有土地转让,但这种市场的动力并不强。因为,协议出让国有土地仍是主渠道,体制性因素导致房地产开发商更愿意从协议出让的方式中获得更低价格的国有土地资源,有的甚至通过领导批条子等方式,将本应招拍挂的国有土地变成了协议出让。现在,《规定》明确了商业、旅游、娱乐和商品住宅等四类经营性用地不得以协议方式出让。另外,需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的,应当按变更后的土地用途,以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金,并且协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。这表明,今后房地产开发商无法取得低于市场价的经营性国有土地,由此会大大提高房地产开发商的土地开发成本。
事实上,国土资源部颁布实施的21号令,是有一定的市场背景的。据有关统计数据显示,在以往有偿出让的城镇土地中,95%是通过协议方式出让国有土地使用权的。在许多城市,协议出让的比例甚至高达97%到99%。尽管这两年大力推行招拍挂制度,但协议出让的土地面积依然占有偿出让土地总量的85%。由于协议出让的程序缺乏具体的规范,导致我国国有土地资产每年流失上百亿元,也成为滋生腐败的温床。正是在这种市场背景下,继去年实施了第11号令后,国土资源部又在今年颁布和实施第21号令,由此基本构成了我国国有土地使用权管理的完整体系。业内专家指出,国土资源部第21号令的颁布和实施,将使国有土地协议出让得以在阳光下进行,从而起到防止国有土地资产流失、防止腐败滋生、促进市场建设等作用,因而其市场意义是非常突出的。
