转型期“三大关系”的统筹与协调（中）

　　完善制度是根本 一、宏观分配政策有失偏颇，不利于农村经济的长远发展

　　1．财政支农政策不尽完善，影响农业竞争能力和长远发展后劲。首先是政府支持农业的资金总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重则并不高，近年来大致维持在8％的水平，比1990年的10％约低2个百分点，比1980年的12％约低4个百分点。

　　其次是地方财政农业支出增长不甚理想。一方面国家财政农业投入的大头在地方（约占80％左右），另一方面国家财政农业投入的主要问题也出在地方。资料表明，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9．6％，1995年为7．9％，到2000年下降为6．6％。

　　再次是财政支农结构不尽合理。一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇，即人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。三是我国间接支持多于直接支持，不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。

　　2．金融政策向工业和城市倾斜，农村信贷支持严重不足。当前存在的突出问题是农村资金通过金融渠道大量流出（详见表2）。近年来从整个金融状况看，信贷资金供应非常充裕，但国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且在上世纪90年代中期以来持续下降。由于农村金融资源外流，农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款，就不得不依靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村资金的发展。

　　二、县乡财政困难加重，农村公共产品供给缺乏保障

　　1．区域之间县乡财政存在极大的差异。我国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面甚至比经济差异还要大。1999年我国县级总数2109个，其中亿元县、一般县和财政补贴县分别为593个、480个、1036个（含国定贫困县574个）。县域之间无论是财政收入、还是可支配财力、以及人均财力，都存在很大的差距。

　　2．县乡财政赤字和债务状况较为严重。我国地方财政每年算总账基本上是平衡的，但实际上地方各级财政情况不同，一个突出问题是基层财政赤字较严重。90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40％以上，而且这种状况在我国越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高达60％以上。

　　3．欠发工资问题主要表现在县乡基层。县乡基层工资问题突出表现在三个方面：一是不能足额发放，有的工资政策兑现不了；二是不能按时发放，经常拖欠；三是在中西部，此问题更为突出。

　　三、农村非税项目繁多，农民综合税费负担加重

　　现在我国农民除上交规定的农业税和其它税收以外，还承担大量的非税负担，包括统筹费、提留款、教育费附加，以及地方利用各种名目收取的乱摊派、乱集资、乱收费。由此导致农民综合负担不断攀升，苦不堪言（详见表3）。

　　四、从制度环境考察，“城乡分治”格局并未改观，城乡二元社会结构得以固化

　　现行有关制度规定增加了农民进城打工的难度。1994年底国家有关部门颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。与此同时，一些大中城市和沿海地区也颁布了一些限制民工流入的措施。此外，农民进城打工需要付出高昂的成本费用，需办理《就业登记卡》、《流动就业证》、《暂住证》等各种证件、向有关部门交纳培训费、咨询费、介绍费等各种费用，加上路费，大约相当于一个民工一年打工所得的20－30％，或相当于全家人一年的务农所得。还有一个重大的制度缺陷是对待农民进城子女的“就学歧视”。种种对农民工子女的就学歧视，既损害了他们接受义务教育的权利，也不利于城市的发展。查阅文中附表请点击页面右上方“附表”（作者系财科所副所长、博士生导师）作者：苏明作者单位：财政部财政科学研究所文章来源：经济参考报发布日期：2003-7-30星 级：