800元免征额牵动中央财政 个税改革知易行难

　　本报记者 王子恢

　　早在去年，来自各方的消息就称，新个税法规已经修改到第七稿，有望2003年出台。但时至今日，各方官员对此依然守口如瓶，税务部门传出的只是强化个税征管的消息。另据了解，《个人所得税法》并未列入今年的人大立法修改计划，百姓关心的800元免征额改革何时落槌，目前依然一头雾水。

　　根据最近的报道，自7月1日起，大连市工薪所得个人所得税税前扣除费用标准已经调整为1200元。而在此之前，根据记者掌握的资料，深圳扣除额为1600元，广州1260元，北京1000元，珠海1400元，杭州1100元，上海1000元、厦门1300元。均已超过当前国内统一规定的800元标准。

　　“严格地说，地方擅自提高个税免征额的作法与法理不符，因为税法并没有赋予他们这样的权利。”国务院发展研究中心研究员倪红日与中国人民大学财政金融学院财政系主任朱青教授接受中国经济时报记者采访时均如是说。但地方政府做此调整，实在是因为800元标准已经不能适应实际情况。

　　许多老百姓可能会这样说：既然800元免征额已经不适合当前国情实际，全国统一提高它不就解决问题了？但实际上，老百姓普遍关心的这个问题看似简单，实则复杂，它时刻牵动着中央敏感的决策神经。

　　早在今年1月，前国税总局局长金人庆在一次新闻发布会上表示，单看免征额的提高，解决不了现在所得税征收的一些问题。的确，当时制定800元免征额，中国经济发展的地区不平衡问题还没有表现出来，但现在，全国制定一个统一的免征额十分困难，而从税法的统一性来看，免征额应该全国保持一致。因此，世易时移，使免征额的改革成了死结。朱青教授对中国经济时报说：“中国的地区差异较大是一个客观事实，但这一点是否应改变我国个税免征额的统一性值得商榷。”国务院发展研究中心倪红日研究员对中国经济时报说：“目前800元个税免征额是不合理，但是单纯地提高免征额也不合理。因为问题不在于800元免征额的高低，而是在于目前个税扣除的计算方法不适应当前的国情。”

　　据记者了解，我国现行的是分类所得税制，即将纳税人取得的各项收入划分为工薪所得、劳酬所得、稿酬所得等11类，依此分别确定各类所得适用的费用扣除标准和税率，分类征收，各项所得不再汇总计算。此模式的优点是课征简便，节省征收费用。但近些年来，个人所得税在费用扣除制度上的不合理性日渐彰显。

　　据记者的观察，人们的质疑主要集中在以下几点：一、现行的费用扣除客观上导致收入来源多的个人扣除数额较大，违背了量能纳税原则；二、扣除标准过低，缺少选择性；三、不能反应改革后纳税人支出结构的变化。所以专家学者们建议，个税应适当增加保险费、教育、购房、赡养老人等照顾纳税人特殊情况的单项扣除项目，并实行以家庭为单位的税前扣除制度。

　　基于分类所得税制的缺陷，学术界与决策层开始探讨税制模式的改革。从世界范围看，像我国这样单纯采用分类所得税制的国家极少。而学术界认为，就公平性而言，综合所得税制模式最佳。因为只有个人的综合收入才是最能反映纳税人负担能力的指标。因此，有学者建议中国个税改革应该借鉴综合所得税制的长处。但实际上，改革必定要直面现实。财政部科研所所长贾康此前曾对媒体称，现行的分类所得税制存在很多弊端，可它也有存在的合理性。彻底抛弃分类所得税制，就现在来讲是不可能的。最好的办法就是联系国情，采取分税制和综合税制相结合。有的地方用分税制，有的地方用综合税制。而胡鞍钢也曾提出，由目前分类计税制引入综合税制，实行混合所得税制。但关于税制模式的论证，现在还没有统一的看法能影响到决策。

　　800元个税免征额之所以难改革，还有一个极其重要的原因就在于个税已经成为中央财政收入的一个重要来源。

　　从1980年《个人所得税法》颁布到如今，个人所得税已成为最有潜力的税种。国家税务总局的统计分析显示，1980年，我国征收个税仅16万元，但到2001年已达995．99亿元，超过了消费税，成为第四大税种。2002年个税收入已经突破千亿元，超过中央财政税收的7％。

　　“从2002年起，个人所得税收入中央与地方共享，从今年起，中央与地方政府个税以六四分成，中央六，地方四。中央分成以后，800元免征额的调整就直接关系到了中央财政的收入来源，如果全国统一调高免征额导致个人所得税收入下降，则直接影响中央财政转移支付的资金来源，所以800元免征额是否要提高，对于中央政府决策而言是一个慎之又慎的问题”。

　　“如果将个税改革比作一个系统工程的话，那么改革的难点在于系统要升级，而不是单纯地提高免征额就能解决问题，这便是800元个税免征额改革难的主要原因。”

　　倪红日如是告诉中国经济时报。她认为：“个税改革要有好的外部环境。首先，我国还没有一个完善的纳税人档案，而在国外，每个人都有税号；其次，税务部门的信息化程度较低，还不能适应当前个税改革的要求；再次，税务机关与银行之间还不能联网及信息共享，再加上个人收入灰色程度较高，税务系统不能有效掌握个人收入及现金流的真实情况。外部条件还达不到，税法就无法修改。”

　　看来，800元免征额改革牵一发而动全身，改革难的主因还在于税务系统本身还不能承受改革之重。比如财产申报制和它背后的财产评估制度，在国外，几乎所有公民都要申报财产，但在中国只是一个廉政制度，只有处级干部填报。在免征额的计算与代扣方法上，国际上通用许多国家使用综合制，且按年度统一核算。而我国是分类税制、单位代扣代缴的月征税，对于纳税人而言，交易成本实际上并不低。所有这些客观条件，实际上已经成了制约个税改革的系统“硬伤”。

　　事实证明，个人所得税税制之争对于决策者而言是一件谨慎的事。因此，在税制改革不能明确的前提下，许多学者开始探讨税率改革的可行性。

　　引起个税改革新一波讨论的财政部财政科学研究所《我国居民收入分配状况及财税调整政策》报告就印证了这一点。根据该课题主持人白景明博士提供给中国经济时报的报告看来，我国居民收入在正常增长的同时，分配的差距不断扩大，贫富分化还在加剧。该报告认为应该改革个人所得税税制，应该在适度提高起征点的同时，减少级次、扩大级距并降低税率。报告建议，对月收入3000元—5000元这一区间内的居民应采取低税率政策。

　　朱青教授告诉中国经济时报：“对当前的税率进行调整可能是解决问题的一个办法。我认为，可以考虑降低最低档税率，同时调高最高档税率。当前执行的最低档税率为5％，可以考虑将其降低至3％；最高档税率现为45％，可考虑提高到50％”。朱青教授认为：“社会公平是收入分配措施的目标，而对高收入段实行较高的税率是世界上许多国家的做法，将个税最高一档税率订在50％或50％以上的国家目前很多，其目的就是为了实现税收的纵向公平”。