破解农信社“内部人控制”

　　王健 赵万宏

　　农信社主任集决策权、经营权于一身，客观上使得处于权利、信息弱势的社员难以行使民主管理权利，导致农信社“三会”制度流于形式、法人法理结构形同虚设、监督约束机制失控

　　1996年底与农业银行“脱钩”后，农信社进入了体制改革过渡时期。几年来，由于管理体制不顺、产权关系不清、激励约束失当以及法制意识偏淡、道德水准偏低等内外因素影响，经营公有金融资产中的“搭便车”现象滋生蔓延，农信社“内部人控制”问题日益显现。这一问题若得不到有效治理，极有可能导致决策失误、管理失控，诱发道德风险和恶性经济案件的发生，酿成区域性金融风险，侵害农信社社员（股东）和存款人的利益。

　　表现形式

　　1、决策与经营“一肩挑”。由于中国大部分农信社员工人数在10人左右，实行“三长”分设不切实际，当前农信社事实上普遍实行理事长兼主任制，农信社主任集决策权、经营权于一身，客观上造成了农信社主任、理事会与社员的权力不对称，使得处于权利、信息弱势的社员难以行使民主管理权力，导致农信社“三会”制度流于形式，法人法理结构形同虚设，监督约束机制失控。

　　2、财务审批“一支笔”。农信社是独立的企业法人，拥有较大的经营自主权。由于法人治理结构不够完善，监督约束机制尚待健全，农信社主任实际上独自掌控本社的财务决策权，合法地履行财务费用支出的“一支笔”审批职责。即便由分管主任负责审批财务费用，实际上仍是听命于主任。同时，目前农信社尚未建立会计信息公开披露制度，会计信息透明度差，最终导致财务开支随意性大，会计信息失真，违规违纪行为和经济案件时有发生。

　　3、信贷审批“一票制”。按照现行的信贷管理制度，农信社信贷决策一般有两种形式：一是主任直接参与审贷会决策；二是主任不参加审贷会，但拥有“一票否决权”。不难看出，农信社信贷最终决策权事实上控制在主任手中，贷不贷，贷给谁，贷多少，还是主任说了算。为加强信贷管理，防范信贷风险，一些农村信用联社建立了授权授信制度，但受制于点多面广、管理琏条过长，联社对借款客户的信息资料占有不全，联社审贷会决策也常常被基层社意见所左右。同时，少数农信社主任为达到个人目的，对一些关系人贷款常常采取化整为零等手段逃避联社和央行的监管。

　　4、内部管理“一言堂”。长期以来，受封闭保守、多事不如少事的思想观念束缚，加上文化素质不高和农信社所有者缺位、股本金“准存款”性质等因素影响，农信社社员和员工民主管理意识相当淡薄，对经营管理普遍漠不关心。以致农信社主任逐渐养成了“家长式”作风，经营管理“大小事”一人说了算的现象十分普遍，

　　民主管理已成为事实上的主任治理。

　　5、用人制度“一家军”。多年来，农信社进人渠道狭窄，现有员工不少是通过顶职、内招等方式进入农信社的。近几年，上级主管部门对农信社实行员工总数“负增长”政策，严格控制进人，客观上造成了农信社人际关系复杂，“隐性”亲缘社问题突出。同时，一些农信社主任惟我独尊的意识根深蒂固，在用人上往往以是否听话作为衡量标准，因人设岗，亲近疏远，信贷、会计等重要岗位上全是“自己人”、“贴心人”，使农信社隐然变成了主任的“一家军”、“家天下”。

　　6、拓展业务“一人行”。一些农信社主任或信贷员长期得不到交流轮岗，常年累月单枪匹马走村串户揽存款、放贷款、收本息，一旦主任或信贷员调离和退休，农信社业务就要受到较大影响，联社也因此而不敢轻易广泛推行干部交流轮岗等人事制度改革，这在一定程度上又进一步加剧了信用社主任对部分优质客户的控制。

　　解决方案

　　1、实行体制创新，理顺管理体制。即：在经济发达地区，按照现代企业制度的要求，组建农村商业银行；在经济基础较好的地区，实行县级联社一级法人管理模式；在经济比较落后的地区，要积极创造条件，加快实行县级联社一级法人管理改革步伐，在实行一级法人模式之前，全面上收管理权限，严格实行授权管理。

　　同时，尽快建立省级农信社行业管理组织，结束目前监管当局集金融监管和行业管理职责于一身、既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬局面。

　　2、实行股份制改造，重构产权制度。农信社产权制度改革的现实选择，在于实行股份制的资本组织制度，优化股权设置。

　　在对原有股本金实行“先清后退”的基础上，按照股份制的要求，改革农信社的股权结构，面向社会溢价或平价募集股份，积极增资扩股，扩大股东队伍。尽快修改现行制度，放宽单个股东最高持股比例限制。

　　3、健全“三会”制度，完善法人治理。一是建立健全股东大会制度。以县（市）联社为单位建立股东大会制度，明确股东大会作为农信社最高权力机构的法律地位。二是建立健全董事会，理顺董事会与管理层的关系。实行董事长和主任分设。三是建立名副其实的监事会制度。四是建立股东、董事会与主任之间明确的委托代理关系。

　　4、加快立法进程，规范经营行为。有关部门应尽快制定适合中国国情的《农村信用社法》，将农信社的法人治理结构纳入法律轨道，明确规定农信社的董事长和主任必须分设，赋予监事会根据股东大会的意愿按法定程序罢免农信社主任的权力。这是抑制农信社“内部人控制”的重要法律手段。

　　5、改进监管方式，突出行为监管。治理农信社“内部人控制”，需要银监会、税务、审计部门和农信社行业管理部门多方联动，不断强化监督管理方能奏效。

　　6、深化人事制度改革，激活用人机制。