先建法规后建银行

　　邓聿文

　　7月22日，由长城金融研究所组织的5家民营银行准备上报给银监会的方案，在北京交付有关专家讨论和修改。这一消息被媒体披露后立即引起社会各界广泛关注和期待：如果银监会批准，中国首批由民间发起、民间设立的“草根”民营银行将由此诞生。

　　中国经济改革成功的一项基本经验，是在国有企业尚未彻底改革之前，放手在体制外发展了多种所有制的非国有经济。民营银行的发展也应当遵循这样一条道路。对我们来说，现在不是民营银行应不应该发展的问题，而是民营银行必须发展的问题。

　　不过，目前在民间资本进入银行方面，社会并未取得共识，还存在许多障碍。这些障碍如果不清除，真正意义上的民营银行就不可能建立。

　　从中国来说，据近年来一直在呼吁和从事民营银行试验的金融专家徐滇庆的研究，改革初期，为了适应集体经济的需要，一批地方性金融机构，例如城市信用社、农村信用社以及一些投资信托公司应运而生。由于没有设计好这些金融机构的运行机制和监管规则，这些地方性的金融机构和乡镇企业一样，很快就耗竭了发展动力，其中有些信用社出现的问题比国有银行还严重。

　　在这段时期内，央行也正在从计划经济的模式逐步向新的监管模式过渡，原有单一的金融监管模式不能适应对多元金融体制的监管。这种监管滞后不仅存在于国有专业银行，在对信用社的监管中尤为严重。不少基层的央行分支机构不仅起不到监管作用，还和信用社同流合污，钻金融监管漏洞。各级信用社的金融问题损害了民间金融的商业信誉。

　　正因为开放民营银行存在着各类风险，为杜绝这些风险，从而导致民营银行面临不公平的竞争环境和较高的行业进入壁垒。

　　这种体制格局不是偶然的，由于投资准入政策的排他性，虽然在金融保险领域，国家已经对外有限度地开放了，但还没有明确对民间投资开放，民营金融机构还处于研究试点阶段，一般民营资本要想通过国家批准进入金融业难上加难。

　　此外，投资垄断体制的独占性，使面向民营中小企业的低层次金融机构发展严重不足，而金融业市场需求又十分庞大，使得民间的非正规金融应运而生并且屡禁不止，这导致监管当局不得不提高准入条件甚至干脆取缔民间金融机构，如此反复，形成一种恶性循环。

　　一项新生事物的出现，总是伴随着风险的。如果因为害怕风险，而不去发展，风险虽然没有，可事物也就不能进步了。只有在发展中进一步建立、健全和完善各种制度，才是防范风险的最好办法。当然，鉴于一些发展中国家和中国前期在开放民营银行方面的经验教训，为了使中国的民营银行有序开放，我们有必要在以下三个方面取得进展：

　　一是民营银行的准入法规。中国人口众多，国土辽阔，究竟要多少家民营银行才能适应市场需求？如果中国只需要十几家民营银行，那么审批的问题不大。如果估计需要200到300家，那么应该由谁来审批？在目前的行政审批制度下，银行审批权会造成相当大的权钱交易的寻租空间。因此，我们必须要研究建立一套金融市场准入的竞争规则。

　　二是民营银行的监管法规。目前，金融界不正之风相当严重，我们是否能够设计出一套机制来获得银行运行的真实信息？不仅如此，银行的监管法规还必须做到对各种所有制的金融机构一视同仁，创造一个清晰、公平的竞争规则。而为了达到有效监管的目标，必须实现金融监管的多元化。这是需要时间和智慧的。

　　三是民营银行的破产法规。民营银行必须有退出机制，但由谁来执行银行的破产清算，由谁来出示“黄牌”？如何在破产程序中保证广大储户的利益？如何才能够防止把民营银行的风险集中到中央银行？等等这些问题应当在设计时有所考虑。

　　“就像体育竞赛一样，必须先有竞赛规则，然后才能开始比赛。否则，在足球比赛中拳打脚踢，还不乱套了？”金融专家徐滇庆曾这样比喻民营银行的开放问题。的确，开放民营银行的时机是否成熟，取决于对上述问题的解决程度。

　　(作者单位：中国经济体制改革研究会)