国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之十二国有商业银行的风险控制与改革方向_滚动新闻_财经纵横

国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之十二国有商业银行的风险控制与改革方向

http://finance.sina.com.cn 2003年07月29日 09:03 中国经济时报

　　完善社会主义市场经济体制研究报告之十二

　　国务院发展研究中心

　　“完善社会主义市场经济体制”课题组

　　课题负责人：谢伏瞻　刘世锦

　　本报告执笔：夏斌张承惠

　　1994年以后，四大国有银行开始由专业银行向商业银行转轨。通过改革，四大国有银行发生了很大变化，银行的整体素质有很大提高，但当前面临的问题仍不容忽视：银行产权制度改革尚未取得实质性进展，制度的缺陷决定了银行法人治理结构无法得到根本改善。经营运行机制特别是风险内控机制有待进一步提高。积存的大量不良资产尚未得到有效处置，潜在风险依然很大。

　　改革四大国有商业银行已经成为中国金融业改革开放的核心问题，而四大银行近期改革的首要问题是消化历史包袱。同时，按国际一流银行要求全面构建银行的各项制度。

　　一、加快国有商业银行改革已时不我待

　　作为中国银行体系的中坚力量，四大国有商业银行在整个银行业领域中一直处于主导地位，在国民经济发展过程中发挥着重要支柱的作用。

　　1994年以后，四大国有银行开始了由专业银行向商业银行转轨的艰难历程。通过改革，四大国有银行发生了很大变化。与十年前相比，银行的管理能力、经营水平和服务质量都有了较大提高，银行的不良资产比率得到较快下降，银行的整体素质有很大提高。

　　尽管如此，当前面临的问题仍不容忽视。突出表现在：银行产权制度改革尚未取得实质性进展，制度的缺陷决定了银行法人治理结构无法得到根本改善。经营运行机制特别是风险内控机制有待进一步提高。积存的大量不良资产尚未得到有效处置，潜在风险依然很大。国外许多教训已证明，银行危机通常是金融危机的核心因素。一方面，银行危机往往会通过信用链条迅速传递，诱发金融危机；另一方面，即便金融危机不是由银行直接引发，但银行业危机通常会接踵而至并带来或加深金融领域的危机。

　　如前所述，四大国有商业银行又在中国银行体系中占有举足轻重的地位，四大银行的经营状况直接影响到整个中国金融体系的安危，要保证中国的金融安全，首先必须解决国有商业银行的现有问题。根据我国的入世承诺，到2006年我国将完全取消外资银行的地域限制，取消所有现存对外资银行所有权、经营和设立形式（包括设立分支机构和许可证发放）进行限制的非审慎性措施，允许其享受与中资银行相同的待遇。这意味着短短2年多后外资银行就将在几乎没有任何障碍的情况下与中资银行竞争。如果不加速改革，届时中资银行可能会进一步丧失竞争力。

　　总之，在四大银行存在巨额不良资产，资本充足率等银行安全性指标十分脆弱，外资银行又准备大举进入的情况下，2005年后一旦发生风吹草动，或因出现其他现在不可测的因素，就有可能出现一家银行大面积存款搬家，引发对某一家甚至几家银行的挤兑，最终造成金融恐慌。从现有国有商业银行的情况看，这绝不是危言耸听。只要在近3年内，我们始终对外拿不出透明、有效的解决方案，我们绝对没有任何理由高枕无忧，盲目乐观，绝不能拿国家和民族的利益作赌注。因此，认真借鉴其他国家银行危机的教训，加快我国四大银行改革提高其国际竞争力，对于防范和化解未来可能发生的金融危机具有特别重要的意义。所以，改革四大国有商业银行已经成为中国金融业改革开放的核心问题。

　　四大银行改革迫在眉睫的任务，一是要尽快解决已存在的巨大的金融风险，二是通过各项改革措施，努力把四大银行办成能与国际一流银行竞争的金融企业。但是，第一个问题不能解决好，改革后再好的制度、再好的管理者，也只能抑制新的不良贷款的产生，短时期内仍不能达到改革后高资产质量的银行目标。就此意义讲，四大银行近期改革的核心问题和首要问题是要消化历史包袱。

　　二、解决历史包袱的思路

　　（一）首先要认真按照巴塞尔协议审慎性监管要求的实质，而不是简单套用巴塞尔协议的有关公式，对四大银行的资产损失有个正确的、比较彻底的计算，这是寻求解决历史包袱的最基本前提。计算银行的资产损失，应该包括信贷损失和非信贷损失，境内损失和境外损失，表内损失和表外损失，损失准备金拨备缺口的汇总计算。再也不能简单地把虚有的账面资本仍作为资本进行计算，必须考虑已形成的大量未核销的不良贷款预期损失额和非信贷资产损失额。在计算核心资本充足率和资本充足率时，应从账面资本中扣除信贷、非信贷资产损失额大于已拨备损失准备金的余数。当然，相应从风险资产中扣除与准备金缺口相当的资产。按此要求计算，目前银行资本充足率和核心资本充足率的状况肯定比已对外公布的情况要差，但这才真正体现了巴塞尔协议要求的国际监管经验和国际一流银行稳健经营的要求。

　　（二）应明确确定化解四大银行风险的总体思路。经过监管部门近几年的努力工作，四大银行的风险底数及发展趋势已基本清楚，境外银行大规模进入中国市场的时限也屈指可数。我们既不能低估风险，但也不能失去信心。

　　总体思路应该是：运筹帷幄、统筹安排；信息透明、稳住信心；区别情况、分类处置；多方筹资、合力解决。

　　运筹帷幄、统筹安排：四大银行的风险化解问题要统筹考虑，不能分割研究，不能决策前一个时不谋后一个。在专致于化解四大银行风险时，要统筹考虑还有其他100多家股份制银行，3万多家农村信用社及证券公司、保险公司已存在风险化解的政府负担。在专致于大银行上市时，要统筹考虑整体的民族金融业，要考虑政府手中应仍能牢牢握有绝对控股或相对控股，能影响、左右金融大局的骨干商业银行，这是稳定今后中国金融体系的需要。

　　信息透明、稳住信心：鉴于海内外舆论已充斥对四大银行的不利言论，因此我们的解决方案宜早不宜迟，越迟越易引起境内外各方对四大银行不良贷款底数的过度猜疑。解决的方案应越透明越好，越不透明越易在海内外媒体舆论引导下，几年后引起居民对银行的不信任。这似同处理“非典”灾难的情形，前期信息的不透明往往会造成后期工作的被动局面。

　　区别情况、个类处理：四大银行总体上不良资产情况较严重，但其中有些银行并不是如有些人想象、猜测的那么糟，因此解决的方案，宜一个银行一个银行分别制定，不应捆在一起算总账，不应仅提出静态的原则性口号和笼统的方案。

　　多方筹资、合力解决：化解风险肯定是要有人买单的。既然四大银行的风险程度不一和自身挖掘潜力的能力，因此，应适合不同的情况，利用一切可能利用的市场条件，做到政府出一点，股市筹一点，发债集一点，外国战略投资者投一点，以及银行本身再挖掘一点的办法，多方筹资，尽可能减轻政府财力负担。

　　一句话概括，四大银行的改革能上市的则上市，需分拆的则分拆，该注资的则注资，通过对现有数据的仔细测算，对四大银行分别提出具体的又是经过统筹考虑的操作性方案，在2005年底前将不良贷款风险基本得到化解。

　　（三）考虑到有的银行经重组后准备上市的情况，当前应抓紧运用国际会计准则编制财务报表和进行充分的信息披露。国际会计准则已被世界上越来越多的交易所认可和接受。采用国际会计准则是一个企业到全球资本市场融资的重要条件。准备上市的银行应适当提前聘请国际知名的会计事务所进驻，按国际会计准则全面调整、评估银行的各项财务数据。

　　三、按国际一流银行要求全面构建银行的各项制度

　　银行综合改革的内容很多，概括而言，有三个层面的内容，一是法人治理结构方面，二是组织管理方面，三是业务经营方面。对我国目前的银行来说，上述三方面内容与国际一流银行相比，哪一个方面都存在明显的差距，都存在进一步改善的必要，都存在需要进一步重建制度的必要。下面，仅择其重点简要叙述。

　　（一）努力建立有效的法人治理机构，目标是要明确出资人与经营管理者的关系，设计一套对管理者有效的激励机制。

　　要从制度上保证彻底打破管理者“官本位”的观点。目前的条件已基本成熟，可在考虑中国目前国情的基础上，除对四大银行的一把手或若干副职仍保持行政级别外，对其余的人，政府应发文明确取消各级银行分支机构管理者的行政级别，一律改为聘用制。要让分级管理者明确，其是企业家、银行家，而不是官，明确其第一目标是为出资人赚钱、赚钱、再赚钱。而且，一定要形成这样的机制，管理者失职出现巨大资金损失，要追究管理者责任，银行赚不了钱，管理者同样也要下台。

　　除改造、重组为股份公司的按《公司法》健全法人治理结构之外，只要仍保留政府出资的独资公司形式的法人单位，必须建立董事会或监事会的组织，负责行使所有者权力，实施对银行最终的实质性控制。包括制定银行发展战略；聘任和解聘银行高级管理人员，考核其经营业绩，决定其薪酬，指导和监督其确保所有者经营目标的实现；指导和监督管理者建立有效的内部控制制度，改善内部管理环境，有效控制风险；审批银行的重大经营计划和决策；审核经营者的报告，指导和检查内部审计和稽核部门的工作等等。董事会或监事会成员的选择，除了有代表国家利益的部门代表参加外，要考虑吸收有专业知识、实际管理经验、职业道德操守好、在市场上被公认的优秀职业人士参加。为保证董事会或监事会不被内部人控制并且能真正有效发挥作用，第一，管理者不许兼任董事会或监事会成员；第二，至少一半以上的董事会或监事会成员为外部优秀职业人士，并予以高薪聘任；第三，董事会或监事会有权向国务院提议免去或推荐银行第一管理者的义务；第四，董事会或监事会有义务直接向国务院报告国有独资银行的重大经营事项。

　　（二）努力建立有效的组织管理体制

　　（1）按照市场与效率原则，在原已精简机构的基础上，进一步调整和精简内部机构。

　　（2）以“买断”的办法解决存量冗员的退出。

　　（3）全面建立对各层次人员的绩效考核体系及相应的激励机制。

　　（4）建立市场化的人力资源管理体制及培训机制。

　　（三）按照国际一流银行的标准，全面改善信贷、会计、产品开发、成本财务、内部审计等规范的业务操作程序。这包括结合各银行经认真研究入世后新形势确定的发展战略，重新整合原有的业务流程和组织构架，在此基础上建立全面的和分部门的内部成本、利润核算体系，以及相应的绩效考核体系；建立科学的内部风险控制管理体制与机制，这不仅包括信用风险，同时应包括过去不被人注意的利率风险和操作风险。按照国际会计准则，全面推进审慎性会计原则建设，真正提高银行的资本充足率和核心资本充足率水平。在此基础上，按照巴塞尔委员会要求，及时、正确地披露相关信息，增强银行的透明度。

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