山东一药企向政府索赔8000万

　　7月14日，山东省高级人民法院公开审理一起标的高达8000多万元的行政查封索赔诉讼。

　　事情起源于5年前，本案原告山东省威海希波制药厂，在一次突发的大范围补碘群体性不良反应事件后，被威海市卫生局“暂控封存”，至今停产停销。该药厂是当年国内4家最大的碘药品生产企业之一，主导产品为“希波智力碘”。

　　5年前的补碘风波

　　法庭上，作为被告方，威海市卫生局和山东省卫生厅详细介绍了当年涉及全国11个省、市、自治区的补碘风波。

　　1998年4月2日，中央电视台《焦点访谈》栏目报道了山东省单县、宁阳500多名学生发生补碘群体不良反应事件。

　　次日，辽宁省兴城市曹庄镇450名小学生因服用“微化碘油胶囊”和“育智碘片”，发生不良反应。此后，丹东、铁岭和阜新等地相继发生类似事件。

　　在服用安徽省利辛县教育部门发放的“希波智力碘口嚼片”后，当地37所中小学生和幼儿园的300多名学生和儿童发生不良反应，出现恶心、呕吐、头痛、腹痛等症状，6000多名小学生到医院检查，58名小学生住院观察治疗。

　　同年4月6日，甘肃省兰州市一些学生服用贵州省某药厂生产的“海藻碘营养片”，出现呕吐、流鼻血等不良反应。

　　黑龙江省鸡东县和甘南县的学生服用山东省荣成市某有限公司生产的“碘钙营养片”，317名学生发生不良反应。

　　卫生部门出证表明，在当年4月初短短的几天中，补碘群体发生不良反应就涉及到11个省、市、自治区，1.7万多名学生和儿童的身心健康受到损害，而且造成经济损失，影响了社会稳定。当时的中央领导对这一情况高度重视，分别作出重要指示和批示，要求全面整顿碘制品生产和市场管理。

　　合格产品被封

　　1998年4月7日，威海市卫生局接到山东省卫生厅电话指示：省卫生厅从卫生部获悉，安徽省利辛县几百人服用希波制药厂的产品发生不良反应，要求将希波制药厂的产品立即封存控制，并责令停止销售，对已销售的产品想尽一切办法追回。

　　威海市卫生局立即派工作人员到希波制药厂将其成品及原材料“采取了封条的方式进行预防控制”。

　　1998年4月8日，山东省卫生厅、山东省药品检验所来到希波制药厂，对该厂生产现场、原始生产记录、留样观察产品等项目进行了为期两天的详细调查，并将抽样带回省药检所进行检验。

　　4月15日，山东省药品检验所对批号为97058的威海希波制药厂“智力碘口嚼片”进行了项目全检。据该所3份药品检验报告书记载，“本品按山东省药品标准鲁／WYB28－95及卫生部药品卫生标准检验，结果符合规定”。

　　4月27日，山东省卫生厅在给卫生部药政局“关于威海希波制药厂生产智力碘口嚼片有关情况的调查报告”中写道：“该厂生产条件完善，生产过程能按照药品生产质量管理规范进行，厂内各种制度基本健全，质检科对产品能够进行全检，产品检验合格后出厂。根据卫生部和我厅电话通知要求，该厂生产车间已全部停产，库存的原料及所有产品均于4月7日由威海市卫生局封存，对库存产品省药检所进行了现场抽样检验，结果符合规定。产品自生产以来省市两级药检所历次抽样检验结果均符合规定。”

　　希波制药厂诉称，当时，在企业没有任何违法违规、卫生局没有下发任何法律文书的情况下，威海市卫生局奉上级机关命令，对企业进行了查封，勒令停产停销。同时山东省卫生厅向外省卫生厅发出通知，对企业正在销售的产品进行暂控封存，形成全国性封杀，导致全国上下视希波制药厂的产品为假药，进行围剿、查抄、罚没。

　　希波制药厂法定代表人高瑞丰说，该厂自被查封后，大量设备闲置，500余名员工下岗，报废药品两万余箱，企业完全陷入瘫痪，直接经济损失8000多万元。被封后再也无人过问，当地政府各部门推托搪塞，直至今日仍未予解封。

　　卫生部门认为，1998年4月以来，全国对碘制品的生产销售进行了全面的清理整顿。1998年5月20日，卫生部办公厅下发《关于进一步做好消除碘缺乏病工作的通知》，明确规定今后预防碘缺乏病一般采用食盐加碘的方法。1998年11月23日，卫生部又下发了《关于碘制品和加碘食品清理整顿工作情况的通知》，明确规定，“除保留产品和加碘食盐外，废止其他一切碘制品、加碘食品、补碘药品的批准证书、文号、注册、登记等行政文书的行政效力”。至此，希波智力碘口嚼片等碘制品已被国家明令禁止生产销售。

　　卫生部门认为，希波制药厂在清理整顿碘制品活动中所承受的损失，纯属其产品性质及国家关于碘制品清理整顿政策所致，而与暂控封存行为无关。

　　危机措施存在法外原则吗

　　卫生部门采取的封存、勒令停产停销行为是否属于行政行为？如果属于行政强制行为，事实依据、法律依据是什么，程序是否合法？

　　围绕上述法庭归纳的焦点，诉讼双方激辩了整整一天。

　　被告认为，对希波制药厂采取的暂控封存措施是在特定的突发事件情况下，出于对社会公众的身心健康、对社会秩序和公共利益的维护需要所采取的应急预防控制行为，这并不是因为希波制药厂违法而对其采取的行政处罚或行政强制措施，不应算作具体的行政行为。

　　他们认为，一般的行政执法行为，必须有明确的违法事实，按法律的基本程序告知、送达、听证、复议等等，但这样的程序绝不是几分钟、几小时能办到的。

　　当时的情况是，即使符合质量标准的含碘制品也在全国一些地区不断引发群体不良反应。希波制药厂生产的“智力碘口嚼片”，就先后在安徽、内蒙古、河南等地引发群体不良反应。面对这种严峻的局面，对该类产品是否符合质量标准进行检验并公布检验结果已没有意义。

　　威海市卫生局认为，1998年，我国还没有关于突发公共卫生事件应急处理的任何相关法律条文。在特定的历史环境，在无具体法律、法规、规章、条例规定的情况下，在党和政府对突发事件作出批示时，行政机关因其行政职责，为维护社会公众利益而采取的预防控制措施是恰当的，不存在违法性。

　　山东省卫生厅认为，为应付这些紧急情况，在既有的法律体制难以运转的情况下，行政机关可以采取必要的应急措施，即使该措施没有法律依据或者与法律相抵触，也应视为有效。防治非典即为实证。

　　他们认为，当时采取的是一种法外原则和法外程序。

　　而高瑞丰认为，查封停产停销是《药品管理法》中最重的处罚，必须由当地县以上人民政府作出决定，而且是针对假药。从期限上讲，暂扣封存应该只有15天，为何暂封至今没有一个说法。

　　希波制药厂代理律师李江说，两被告出示大量领导批示来作为行政机关的执法依据，这与国务院依法行政、严禁以言代法的精神格格不入。

　　他认为，任何行政权力的运作都必须符合法律。两被告共同实施了对原告的行政行为，包括封存追缴和责令停产，而且该行为持续至今，并未结束。在作出这样的行政行为的时候，被告并没有向原告出具相关的行政法律文书，这是一种严重的不负责任，是以长官意志代替法律的行为。

　　据悉，在接到自己产品合格的检验报告后，希波制药厂多次找有关部门申请解封，没有答复，之后走上了“充满艰辛和泪水的诉讼之路”，由于种种原因，未能及早进入行政救济程序。

　　“此案也在拷问中国行政救济制度。中国的行政救济制度能否从根本上救济中国公民的根本权利？”李江说，拷问行政救济有两方面的含义，一是中国的公民权利，公权和私权发生冲突以后，究竟能否得到有效的保护和补偿。另外，中国的公权究竟有没有一个强制性的制约手段和办法。

　　庭后，被告未就此案发表看法，省卫生厅代理律师只是说，“此案社会意义要大于法律意义”。

　　经过一天的庭审，审判长宣布，鉴于此案特殊性，不做当庭评判。