直接补贴农民：中国粮食产业新实验_滚动新闻_财经纵横

直接补贴农民：中国粮食产业新实验

http://finance.sina.com.cn 2003年07月28日 13:11 21世纪经济报道

　　本报记者危剑侠陈楫宝北京报道

　　最后一块硬骨头

　　“多予少取搞活农民的政策，喊了这么多年，走出直接补贴这一步，非常不容易”，中共中央政策研究室农村局调研员李海鸥接受本报记者采访时表示。

　　自1985年中国掀起流通体制改革，很多农产品品种逐步从统购统销体制放出，棉花虽经百般曲折，但终于于2002年全面放开了。如今，只剩下粮食改革最后一块“硬骨头”。

　　事实上，粮食流通体制改革在1992、1993年也曾部分“放开”，尤其是在1998年一度获取突破，此次粮改国家要求按保护价敞开收购农民余粮，粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行。

　　1998年粮改确定了基调，但是效果却与初衷存在较大距离。这主要是因为粮改本身的复杂性，而其复杂性的根本则是粮价“牵一发而动全身。”

　　“粮改太复杂了，外行看不懂，内行说不清”，国务院发展研究中心农村部副部长徐小青研究员言语沉重。

　　徐多年一直关注着中国粮改的进程。“原流通体制确实存在流通效率问题”，徐小青指出，从1998年起，国家每年投入600、700亿元收购资金，敞开收购农民手里的余粮，以此刺激农民多种多交，在运作中却是“封不起来，顺不出去”，企业有委屈，农发行有怨气，财政有怨言。

　　问题出在粮价已随着中间环节“节节高”。

　　在具体运作中，如果该年市场粮价比较低，政府则以高于市场价格进行收购，比如，该年市场价格每斤4毛多，政府则可能以比该价高的比如0.5元／斤的保护价收购，加上运输、看秤，到库存，此过程中所产生的各类成本使价格上涨，比如涨到0.54元／斤，再加上偿还农业发展银行收购贷款的利息，“保护价收购＋成本＋利息”，价格继续上涨，比如一下涨到0.63元／斤，摊上粮食企业工人工资和企业运行资金，最后粮价跳至0.7元／斤。此举意味着，要实现国家顺价销售的要求，粮食企业必须将收购粮以等于或高于0.7元／斤的价格卖出，才能收支平衡，或实现顺差。

　　但是此时市场价仍保持0.5元／斤的价位，如此一来，哪个粮食加工企业会买国有粮食0.7元的高价粮呢？不能顺价销售，国有粮食收购单位只有将粮食库存，以此获得国家粮食储备金。于是，高数量的国家粮食储备和购销企业的粮食库存，就形成所谓的老账、老粮、老人“三老”问题。

　　如此，“旧政策未能使农民受益，反而为政府增加了财政负担，它无意中造成收购单位日渐臃肿的官僚机构，还必须对付粮食大量剩余的情况。”

　　同时，在这种境况下，国家每年数百亿元的粮食风险资金，60%被迫成为支付收购资金的贷款利息，落到企业的只有1／3。如安徽财政厅原来每年40亿粮食资金，最后落实到农民手中只有4亿。

　　保护价收购农民余粮遇到了障碍，那么粮价全面向市场敞开呢？该办法显然也行不通。徐小青研究员分析说，中国现实条件不可能做到完全敞开推行市场化，这主要与粮价“牵一发而动全身”密切相关。我国经济“高增长、低通胀”，其中有70%得益于以粮食为主的食品类价格稳定的结果。提高粮价后，城市中几千万低收入者家庭如何办？粮改它涉及的不仅是财政、农业等部门，更包括粮食安全问题。“现在部分省市尝试对农民直接补贴，其实是探索一个走向，使目前属于‘黄箱’性质的补贴转为‘绿箱’政策的一条可行的途径，符合国外农业支持政策的调整趋势”，徐小青研究员对此模式给予积极肯定。补贴农民的两种类型“在粮食主产区扩大农民直接补贴试点，逐步建立粮食直补制度，是今后几年农村工作的重点之一”，农业部农村经济中心张照新博士对本报记者透露。据称，这种新政实际上在2002年就已经在安徽、河南、湖北、吉林、湖南等五大省份试行，这些地方按照国务院28号文件的精神，根据自身的特点，对粮食流通政策作了大的调整，改变粮食风险基金投向，实行多种形式的农民补贴。之前，国家有关部门也认识到，以保护价形式敞开收购农民手里的余粮，农民并未从巨额补贴中得到显著实惠。而此次国家提出粮食补贴直接给农民的做法，则可以有效地防止中间利益流失，让农民100%受益。

　　张照新博士透露，现在这些省份还是试点，还没有正式确定对农民的直接补贴采取何种操作体系，由各省市根据当地具体情况上报实施方案，只要符合国家基本政策走向的，都允许尝试。

　　他称，根据五省拟定的不同补贴方法，可以将已进行的粮食补贴方式概括为“直接补贴与价差补贴两种类型”。

　　“直接补贴”具体运作是，安徽来安县、吉林东丰县两试点县，采取按商品量的数量来对农户核定补贴方式。两县补贴额分别为1780万元，2184万元；安徽天长市采取按“计税地亩和计税常产各占50%”进行分摊，对所有农户核定补贴。

　　无论按计税地亩、计税常产或是商品量数量方式，最终确定的补贴标准，都不与农民当年生产和交售粮食数量挂钩，补贴的发放也在收购期间或收购之后进行，这种直接补贴与美国、欧盟实施的农民收入直接补贴类似。

　　“价差补贴”的运作，又分“价内补贴”和“价外补贴”两种，河南试行前者，湖北则试行后者。在河南，“价内补贴”即按商品粮数量确定补贴粮食数量，将它与农业税折实数量和原定购任务结合，通过兑现保护价，把农民应得的补贴含在价款内支付给农民，粮食风险基金抵充粮食税一半，基本可抵50%税；湖北省安排7亿元，实行“价外补贴”，对17个主产县市按确定的商品粮数量实施定额补贴，价差补贴的标准定为0.06元／公斤。农民交售粮食的同时，兑现价差补贴。两种补贴最终确定的补贴标准，都与农民当年生产和交售粮食数量挂钩，补贴的发放也在整个收购期间进行。

　　补贴金额上，据统计，2002年安微在两个试点县共直接发放补贴资金近4000万元，每亩平均补贴25元，每个农户平均获得补贴180元。湖北省从中央2002年增拨的1.55亿元中拿出1亿元用于对新粮收购的价外补贴。而河南7亿元则完全是从省粮食风险基金中拿出。

　　这在一定程度上增加了补贴透明度。“应该说，前期农村税费改革，奠定这次直补的基础，也有助于防止了补贴方法过程中虚报和截留问题”，张照新博士说。

　　农村税费改革中，县、乡、村对农户土地面积，计税常产进行了全面的调查和测算，对每个农户都建立了相应的档案，并且获得了农户的认可。直接补贴或价差补贴的标准，都根据农户计税土地面积、计税常产、农业税任务、定购粮等因素确定，从而在补贴发放或保护价粮上做到了公开、公平和公正。这是农户对于补贴比较满意的一个重要原因。

　　中共中央政策研究室农村局调研员李海鸥对此给予积极评价，她认为，农民收入增长近几年只在4%5%间徘徊，税费改革将“三提五统”改为税费合一，把农民负担减轻了很多，现在将保护价收购的间接补贴方式调整为直接补贴农民，农民有直接的现金收入，既“看得见”，也更实惠。

　　农发行何去何从？

　　在此次直接补贴农民的粮改新模式中，农发行的未来则成为另一个关注焦点。

　　据专家介绍，1994年中国农业发展银行(以下简称农发行)成立之初，既有粮棉油收购和储备贷款业务，也有农业开发性贷款和扶贫、农村基建、技改等业务。1998年，为了加强对粮棉油等收购资金的管理，国务院对农发行的职能做了重大调整，将农业开发贷款划归农业银行管理。并明确规定，粮棉油收购资金全部由农发行负责，资金来源为中央银行的再贷款。由此，农发行成了专注于粮棉流通领域的政策性银行。

　　随着粮食流通体制改革的深入，农发行的地位也在逐渐发生改变，农发行贷款业务开始大幅缩水。尤其是在五省份试点直接补贴后的2002年，该年农发行全行累计发放粮棉油贷款比上年同期减少了152亿元，其中粮食贷款减少了62亿元。“以国有粮食购销企业为贷款对象的农发行，地位开始尴尬”，张照新表示。粮食市场放开后，政府不再对企业收购的新粮承担责任，农发行资金风险增大。为了保证资金安全，农发行存在尽量压低粮食收购价格，降低企业成本的意愿。如去年湖北省农发行在中晚籼稻开始收购时，确定的收购价格为0.9元／公斤，但11月农发行发现部分放开地区的中晚稻价格低于自己的收购价格，随即要求粮食企业把价格降到0.86元／公斤。

　　农发行开始有权说“不”了。粮食风险基金不是农发行，而是政府给予粮企的补贴。安徽省要求农发行要按照“以销定贷，以效定贷”的原则，继续做好国有粮食收购企业收购资金供应工作。也就是说，对“销与效”不佳的购销企业，农发行开始有权说“不”。

　　湖北省规定，农发行对国有粮食购销企业收购的价外补贴粮，要按照“收一斤粮，贷一斤款”的政策，及时足额发放收购资金贷款；对于随行就市收购的退出保护价范围的粮食，按照“以销定贷，以效定贷”政策提供信贷支持。

　　采取直接补贴后，农发行面临问题是，如何协调农业发展银行和粮食购销企业之间的关系，在尽量保证贷款资金安全的前提下，减少农发行对价格的干预？如何协调农发行贷款政策，确保粮食购销主渠道作用发挥？

　　面对困境，农发行也在自求业务拓展，争取其“存在的必要性”。

　　记者从农发行总部有关人士获悉，农发行已有意在先行放开粮食购销市场的浙江、江苏、福建、广东、海南、北京、上海等8省市和云南、贵州、陕西、甘肃等4个粮食产销平衡区进行扩大业务范围的试点。

　　此次试点主要有两大方面：一方面对现有业务进行必要的延伸，即围绕粮食的产业化经营，由目前支持粮食购销环节向粮食产前产后领域延伸，包括开办粮食种子工程建设贷款；开办粮食产业化龙头企业贷款；开办粮食批发市场基础设施贷款；扩大贷款对象，允许试点地区农发行对承担当地链式反应储备和调节任务、效益好的民营企业择优扶持。

　　另一方面则是扩大围绕农业结构调整和产业化经营的贷款，主要包括优势农业和特色农业开发等农业贷款，林业、治沙、草场建设等生态建设贷款，国家确定的中小型农、林、牧、水利等基本建设和技术改造贷款，农村通讯、道路、能源建设贷款和小城镇建设贷款等。

　　至于资金来源方面，农发行将突破单纯依靠央行再贷款的路径，通过发行债券，向资本市场直接融资。

　　显然，农发行也在争“权”，希望不再被寄托在一棵树上。那么是否会恢复获取被剥离到农业银行的那部分职能呢？“具体方案还在论证、酝酿中，国务院还要对该方案进行研究，预计到今年10月左右才能出台”，农发行该位人士说。

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