振兴老工业基地要做到八个转变

　　在新的形势下，老工业基地的振兴需要有新思路、新体制、新机制和新方法，做到八个转变：从单纯技术改造向经济结构的战略性调整转变；从以产出增长为中心向以就业增长为中心转变；从发挥主导产业比较优势向整合产业链的集群竞争优势转变；从国有存量改革为主向扩大非国有经济的增量改革转变；从依赖中央财政援助向建立共同基金的规范方式转变等。目前，像吉林省已提出建绿色农产品加工基地等三大基地，开始实行转变。

　　陈耀

　　我国老工业基地的调整和改造已进行多年，总体上取得了一定成效，但东北等一些老工业城市依然困境重重。在新的形势下，老工业基地的振兴需要有新思路、新体制、新机制和新方法。为此，笔者提出八个方面转变的初步想法。

　　一、从单纯技术改造向经济结构的战略性调整转变

　　我国的老工业基地大多形成于上个世纪50－60年代，由于统收统支等传统计划经济体制的弊端，企业乃至城市政府缺乏自我改造的动力和能力。20多年来，国家先后采取了财政、信贷、投资等一系列政策措施支持东北等老工业基地的调整改造，但并没有使东北老工业基地的问题得到根本解决。

　　其原因是多方面的，除了旧体制的惯性作用外，我们认为，对老工业基地衰落的“结构效应”缺乏整体认识，单纯地把它等同为老企业的技术改造问题，是一个认识上的重大失误。

　　我国东北老工业基地与西欧老牌工业国家中的衰落区既有其独特性，也有其共性，因而解决其衰落问题首先要着眼于整个基地经济结构的战略性调整。这不仅包括调整单一资源型产业和重化工业，发展新兴产业、接续产业等多元化产业发展战略，以及大力培育中小企业的企业组织结构战略，而且也包括国有经济“有进有退”（退出一般竞争性领域）的战略性调整，以及城市布局“有进有退”（如“退二进三”）的战略性调整。

　　二、从产出增长为中心向就业增长为中心转变

　　老工业基地的振兴实质上是一个“再工业化”的过程。我们认为，东北老工业基地再工业化战略的核心，必须从重视产出增长转向重视就业增长，实现这一战略的转变主要基于如下理由。

　　第一，初次工业化的积累使得东北老工业基地已经具有相当经济规模和水平。据初步统计，2002年东北三省的ＧＤＰ总量占全国的份额达到11．3％，规模以上工业增加值占全国15．3％；人均ＧＤＰ和工业增长率均高于全国。

　　第二，受产业转型和就业体制改革等因素的影响，东北经济产出增长与就业（失业）变动之间呈现出较大的非对称性，即经济增长的就业弹性大幅下降。从2001年统计看，辽宁、吉林和黑龙江经济增长率分别在9．0％、9．3％和9．3％，而就业增长率则分别为1．15％、－2．01％和－0．24％，就业弹性系数分别为0．128、－0．216和－0．026，均低于全国0．18的水平。

　　第三，东北作为我国产业工人的密集区，职工下岗数量多，就业和再就业压力最大，直接关系到改革、发展和稳定的大局。以辽宁为例，仅2002年国有企业下岗职工就达76．5万人，城镇登记失业人员达74万人，预计到2005年全省需要安排就业和再就业人员达到320万人左右。

　　最后，就业增长为中心的再工业化战略体现了以人为本的思想，不仅是各国政府政策追求的一个重要目标，也是工业化和经济发展的根本目的。

　　基于这些考虑，新时期东北老工业基地的振兴，应当确立“就业优先”的基本政策取向。要制定基于就业增长的产业振兴计划，大力发展吸纳劳动力多的劳动密集型产业、中小企业和民营企业；同时，借鉴国际经验，运用就业奖励、劳动成本补贴、减免税等政策工具，鼓励创造就业；尤其要把煤城、钢城、林城、油城等资源型城市的再就业问题摆在突出位置；各级政府都应建立起促进就业增长的目标责任体系。

　　三、从发挥主导产业比较优势向整合产业链的集群竞争优势转变

　　老工业基地的调整改造要重视发挥主导产业的比较优势。但是，主导产业的比较优势需要关联性产业的支持才能得到有效地体现；较之竞争对手能提供更关键的相关性支持产业成为现代产业竞争优势的一个关键要素。而以往我们的调整改造，恰恰忽视了对优势主导产业起支撑作用的关联配套产业的发展，也就是缺乏整个产业链意识。

　　根据当今国际经济运行规律，从产业链整合的角度，形成以主导产业为核心，相互关联企业在地域空间上集群发展，是提升区域产业竞争力的重要途径。

　　老工业基地同样具有企业集群特征为什么却没有竞争优势？问题就在于基地内多为“大而全”的全能企业，产业之间关联性不强，而且每个产业链条上都存在薄弱环节。只有从产业价值增值的角度，使各个环节有机联结，形成合力，才能造就主导产业的竞争力，从而带动整个区域经济的发展。

　　四、从只重视产业振兴向完善城市功能和改善投资环境转变

　　受过去“先生产、后生活”等方针影响，我国老工业基地在相当长一段时期不重视城市的建设和发展，在调整改造中往往又只关注产业如何振兴问题。以致迄今除了省会城市外，大多数中小城市尤其是矿业城市基础设施严重不足，生态环境治理欠账多，城市社会负担沉重，社会保障体系建立滞后，而且城市往往建设地比较分散，各项服务性功能存在严重缺陷。

　　这种状况不仅加大了企业的外部成本，影响企业间的协作配套，制约产业组织的合理化和结构升级，而且使得城市吸纳就业的容量有限，不利于衰退产业和企业的退出。特别是，在当今区域间争夺投资和人才的激烈竞争中，健全的城市功能成为区域投资环境至关重要的因素，老工业基地如果不抓紧弥补这些缺陷，必将在吸引外资和高技术人才方面更加陷入被动。

　　所以，新时期老工业基地的振兴固然要在技术改造、产业调整上做文章，但更为重要的是，加强老工业基地投资环境的建设。

　　五、从国有存量改革为主向扩大非国有经济的增量改革转变

　　国有经济比重高是老工业基地难以走出困境的最突出问题。据2002年初步统计，东北三省国有及国有控股工业企业增加值占规模以上工业的比重依次为，黑龙江89．34％，吉林77．8％，辽宁62．7％，均远高于全国的52．8％的平均水平。造成这种局面的重要原因在于，将老工业基地的振兴寄希望于国有经济的存量改革，尤其是许多针对国有大中型企业的“脱困”、“减负”、“优化资本结构”等措施，实际成了花钱向旧体制输血。

　　我们认为，新时期老工业基地的体制改革，要在加快收缩国有经济战线的同时，着力于扩大非国有经济的增量改革，形成已被东南沿海地区证明行之有效的以“增量”促“存量”的改革战略。

　　首先，要把发展包括个私企业、外商投资企业的非国有经济作为老工业基地振兴的突破口。在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收政策等方面进一步放宽条件，加大扶持力度，创设鼓励民间创业的发展环境，力争在不太长时间内使东北的非国有经济比重占到半壁江山。

　　其次，采取国有股减持、“靓女先嫁”、外资嫁接，以及吸引珠三角和江浙民营企业参股、控股等措施，促进国有企业股权多元化，并使国有经济尽快退出一般竞争性领域，少量有限的国有资产集中于某些必须由国有独资或控股的关键性领域。对这些关键性领域的大型骨干企业，应有针对性的保障政策，保障大企业增强自身的竞争力。

　　六、从政府主导型改造向多元市场主体参与型改造转变

　　从欧美老牌工业国家看，老工业基地作为国家的一类“问题区域”，各国政府大都实行了主动的干预政策。对于我国这样一个处于转型期的发展中国家来讲，一方面我们面临着加快推进工业化和现代化，全面建设小康社会的艰巨任务。老工业基地因市场机制发育不完善，产业发展主体及外部环境都还不尽如人意，需要政府充分发挥组织协调作用，引导和推动其合理有效地改造。

　　另一方面必须意识到，目前老工业基地改造面临着不同以往的体制背景和国际环境。不仅要改变传统依靠行政手段调节经济运行的方式，转向主要利用市场机制配置资源；而且要根据加入ＷＴＯ后的政府职责和规则，在经济领域逐步减少行政性干预。这意味着，政府要退出“改造主体”的角色，实行政府政策引导下多元市场主体参与的新型改造机制和体制。

　　按照“九五”时期工业技改投资年平均水平计算，如果仍沿用现行以政府投入为主的体制，要将目前东北工业企业固定资产全部更新一次，仅吉林省就需要30多年时间，而市场经济国家技术改造周期一般不超过10年。因此，在老工业基地改造中必须明确界定政府与市场的职能，让市场发挥基础性作用。

　　七、从依赖中央财政援助向建立共同基金的规范方式转变

　　现在有一种观点，认为“该轮到东北大开发了”，“希望国家能够像实施西部大开发战略一样，在分配国债资金上也单独拿出一块，专项用于老工业基地改造并出台相关政策措施加以扶持”。有的以“东北大改造”与“西部大开发”相提并论。有的甚至认为，改革开放后国家政策南移，近几年国家又把政策倾斜给西部大开发，东北再次被“冷落”，是造成传统老工业基地丧失优势的原因。

　　上述观点仍旧没有摆脱依赖国家政策倾斜和援助的传统发展思路。诚然，东北老工业基地作为国家版图上的一个“问题区域”，国家（中央政府）有责任提供（再）发展援助。但是，“东北问题”与“西部问题”是两个性质完全不同的问题，在国家总体战略中的地位，以及国家援助的力度和方式，应当是有很大区别的。

　　东北问题属于经济衰落区的再开发问题，而西部问题则基本属于经济落后地区的初次开发问题。西部大开发战略刚刚起步三年，国家的支持还远远没有到位。如果把东北也列入国家战略，将使国家援助的面过大、过宽，这不仅会加重国家的财政负担，也将影响到国家的西部大开发战略的推进。因而，国家对东北老工业基地只能采取有限扶持的政策，那种完全依赖中央给钱的想法必须摈弃。

　　从财政政策角度，应考虑建立由中央、省、市和大企业共同负担的“共同基金”，作为老工业基地调整改造的财政资金来源。共同基金可以由省级财政负责运作，主要用于老工业基地的经济结构调整，特别是资源枯竭城市衰退产业（如煤炭、军工、森工、有色金属等）的退出援助，包括人员安置、再就业培训、冲销呆坏账等；并对转产项目或培育接续产业提供政策扶持。同时，也应用于老工业区投资环境的改善，包括旧城改造、煤矿塌陷区的复垦、市政基础设施和服务体系的完善等。

　　八、从相对封闭的内循环经济向东北亚开放前沿转变

　　东北地区从地理位置看，与蒙古、俄罗斯、朝鲜、韩国、日本等国接壤或邻近，产业结构与这些国家有很大的互补性，又有发达的水陆空立体交通运输体系。但改革开放以来，东北地区的这一区位优势并没有得以充分发挥，2001年进出口贸易依存度仅为20．37％，远低于全国的43．57％；同年吸引外商直接投资仅有31．9亿美元，占各省合计的6．89％，与三省ＧＤＰ占全国11．1％很不相称，基本上还处于相对封闭的内循环经济状态。

　　“以开放促改造，以开放促振兴”，应当成为新时期东北老工业基地的必然选择。东北3省是东北亚的地理中枢，作为我国对东北亚地区开放的窗口，在我国适合参与东北亚经济合作的5省2市中优势地位突出，进一步扩大开放，加深与周边国家的交流和联系，无论对老工业基地调整改造，还是对我国的全球战略，都具有重要而深远的意义。

　　（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）