国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之十竞争性行业的进入与退出

　　市场经济条件下，生产要素的可流动性以及流动强度决定资源配置的效率和效果，也决定经济系统的活力和市场绩效，这在竞争性领域表现得尤为突出。

　　改革开放以来，我国曾出现过三轮高增长行业交替产生的过程，而每一轮高增长行业的形成，都伴随着要素的大量涌入和投资的快速增长，市场准入问题开始变得非常突出。短缺经济的结束，产生了来自于市场的进入门槛，同时也出现了低效资源的退出问题。当前， 要消除大量存在的市场进入壁垒和退出障碍，既涉及进入管制制度的改革、退出援助制度的建立，还涉及社会保障制度建设、国有经济战略性调整和国有企业改革、反垄断等一系列内容。

　　完善社会主义市场经济体制研究报告之十

　　国务院发展研究中心

　　“完善社会主义市场经济体制”课题组

　　课题负责人：谢伏瞻　刘世锦

　　本报告执笔：冯飞

　　一、要素流动以及市场进入和退出机制的演变特征

　　市场经济条件下，生产要素的可流动性以及流动强度决定资源配置的效率和效果，也决定经济系统的活力和市场绩效。我国改革开放以来，资源配置方式的根本变化以及与之对应的市场准入政策的调整，使要素的流动性大大提高，资源配置的效果明显改善，这一现象在竞争性领域表现得尤为突出。

　　观察改革开放以来要素流动的变化以及市场进入、退出机制的演变过程，可总结出如下特点：

　　1．众多新厂商进入以及要素跨行业转移，是高增长行业能够快速形成的主要因素，这就意味着市场进入是否顺畅决定了高增长行业的形成周期及其对经济增长的拉动效应。

　　改革开放以后，我国工业化发展战略由计划经济时期的“重积累、轻消费”模式转变为“需求导向型”模式，并逐步形成了由居民消费结构升级推动高增长行业形成，高增长行业拉动经济增长的发展机制。改革开放以来，曾出现过三轮高增长行业交替出现的过程，其一是上世纪八十年代的轻纺工业，其二是上世纪九十年代初期形成的家电产业，其三是当前正在发育、形成中的汽车、房地产和信息产品制造等高增长产业群。在每一轮高增长行业的形成过程中，都伴随着要素的大量涌入和投资的快速增长，市场准入的问题也最为突出。

　　就每一轮高增长行业的形成机制而言，有着三个共同特点：

　　一是新企业进入是高增长行业快速形成的主要因素，而不是源于既有企业规模的扩张；许多行业国际竞争力的提升很大程度上得益于高效新厂商对低效老厂商的替代。这两点结论在纺织、家电和电子信息产品制造业等市场化程度较高的行业得到验证。

　　二是不同时期高增长行业的形成，均伴随着要素在产业间的大规模转移，从而改变了计划经济时期形成的产业和企业分工格局。

　　三是在新厂商进入和要素跨行业转移十分活跃的情况下，着眼于新厂商进入的市场准入政策就是影响资源配置效率和市场绩效的关键因素，同时也对需求潜力的释放和挖掘产生重要影响。以往高增长行业的成长一般遵循如下的规律：快速增长的市场需求，刺激新厂商的进入；新厂商的进入导致供给能力的快速增加和有效竞争的形成；有效竞争的形成引发了高效企业对低效企业的替代；在替代的过程中，产业竞争力得以显著提升；有效竞争同时促进了价格下降、质量提高和品种增加，又刺激了需求的进一步增长。产业能否进入这一良性循环过程，关键在于市场准入（尤其是着眼于新厂商进入的准入政策）是否顺畅。虽然不同产业存在着技术经济方面的差异（如资本和技术密集度等），但这些差异只能影响新厂商进入及其对老厂商替代的程度不同，并不能作为对某些产业实行行政性准入管制的依据。哪个产业行政性保护越多，其发展越慢，市场绩效越差。

　　2．资源配置方式的改变主要得益于非国有经济的进入和成长，源于所有制歧视的准入障碍依行业不同而存在程度差异。

　　回顾改革开放之初，纠正重工业比重过高的产业结构，主要是通过非国有经济的进入而得以调整的，过去受到传统战略压制的轻纺工业，在市场需求、价格弹性的强刺激下，推动了非国有经济更多地进入到这些领域。到了1998年，轻工业中非国有经济的比重达到77．1％。在家电产业、电子信息产业以及房地产等许多领域同样可以观察到非国有经济进入和成长的现象，目前国有和国有控股企业在工业增加值中的比重为36．1％。从中可得出的结论是，体制转型是从非国有经济进入开始的，尽管在此期间国有企业改革不断深化，但真正改变资源配置方式的推动因素是非国有经济的进入，而不是国有企业。

　　非国有经济的进入和成长，产生了两方面的溢出效应：一是促进了国有企业的深化改革；二是非国有经济充当了突破政策制约的急先锋。从政策层面看，非国有经济进入的过程也是一个体制创新和政策调整的过程，还是新旧体制发生碰撞、不断出现争论的过程，尤其出现非国有经济对国有经济的部分替代之时，争论还会涉及我国的基本经济制度等重大理论问题，并且产业的重要性越高、国有经济的资产存量越大，准入政策调整遇到的制度障碍越多。

　　3． 短缺经济的结束，产生了来自于市场的进入门槛，同时出现了低效资源的退出问题，而退出通道不畅的矛盾变得十分突出。

　　短缺经济的结束，对进入和退出机制的影响体现在三个方面：

　　一是产生了来自于市场的进入门槛。在短缺经济条件下，由于供给短缺，这就难以形成来自市场的进入约束，源于市场的进入门槛较低甚至没有，造成了许多行业出现低水平重复建设，供给与需求的均衡关系时常出现大起大落。这一现象是市场机制不成熟的表现，也是短缺经济条件下的固有特征。短缺经济结束之后，在有效竞争的情况下，在位厂商的效率、市场容量、技术风险等方面，都对新进入厂商或新投资形成了一定的约束，抬高了进入的门槛，源于市场的进入约束正逐步形成。这一变化对准入政策的调整意义重大。

　　二是市场对产业组织结构的自调节功能逐步形成。短缺经济结束之后，有效竞争的形成不仅在“进入”方面产生了基于市场的约束机制，而且针对在位厂商的产业组织结构调整、优化开始发挥有效作用，“优胜劣汰”的市场生存法则得以体现。此方面的效果在准入限制较少、市场化程度较高的行业（例如轻纺、家电、电子信息等产业）较为显著，而在准入限制较多的行业（如汽车、石油石化等），市场的自调节功能却不如前者显著。

　　三是劣势企业的退出逐渐增多。劣势企业能够顺畅退出是市场经济成熟发育的标志之一。虽然首例破产案发生在短缺经济时期，但真正形成劣势企业的退出机制却是在短缺经济结束之后，在激烈的市场竞争中，一些低效资源和劣势企业难以继续生存，但由于相关领域的改革相对滞后，以及一些特定产业（例如资源型产业）的退出援助制度存在缺失，退出通道明显不畅，出现了“活不了，死不起”的企业，尤其在老工业基地这一问题更加突出。

　　二、当前进入壁垒和退出障碍的具体表现

　　1．市场进入壁垒

　　市场进入壁垒表现为如下四种类型：

　　一是行政性准入管制的进入壁垒。按照现行的投资管理体制，对投资规模超过一定限额的项目和一些实行宏观调控的产业（如汽车产业中的整车项目，无论投资项目规模大小都在管制范围内），建立了以投资项目审批为主要内容的准入管制制度。按照该制度，不仅一些产业的新厂商进入受到限制，即使在位厂商只要投资项目规模超过限额也必须获得政府的审批，从而造成了较大的进入壁垒。

　　源于计划经济时期的投资管理体制，其弊端是明显的，第一是对经济活动构成直接干预，扭曲了正常的经济行为；第二是保护了既有厂商的利益，阻碍了有效竞争；第三是产生了扭曲的进入激励，一些企业以获取稀缺政策为目的，出现了一批依靠“壳”（或准生证）资源生存的企业（在汽车产业比较突出）；第四，行政审批实际上是为企业开具了政府信用证明，少数不负责任的企业可藉此谋求投资和银行贷款；第五，不可避免地出现权利寻租。

　　二是所有制歧视的进入壁垒。主要是国内民间资本受到歧视性的进入壁垒。据有关机构的调查，在广东东莞市（这是市场经济较发达、较开放的地区）的80多种行业中，国有资本进入的有72种，外资进入的有62种，而允许国内民间资本进入的只有41种。在准入条件上对国内民间资本存在着明显的所有制歧视，在银行、保险、证券、石油石化、汽车（主要是整车）等行业，民间资本一直难以进入。

　　有些领域虽然没有明文规定不准民营企业投资经营，但与国有企业和外资企业相比，面临更多的前置审批，在项目审批、土地征用等一系列环节上，民营企业面临的困难也要大得多，形成了对国内民间资本无形的进入壁垒。

　　三是地方保护的进入壁垒。当前在许多行业发生了产业的地区间转移，一些曾集中了某类产业的传统地区，出现了该产业明显的衰退甚至消亡，而在另一些地区却出现了同类产业的兴起和要素集聚，而且在这些新兴地区形成了建立在分工高度细化基础上的产业集聚。例如，在纺织行业，浙江等地取代了传统的纺织产业集中地——“上青天”（上海、青岛、天津）。也就是说，在许多产业出现了新兴产业集聚地对传统地区的替代，在这一替代的过程中，进入壁垒又会以地方保护的形式表现出来。

　　根据国务院发展中心发展战略和区域经济研究部的调查，在我国内地除西藏之外的30个省、区、市中，每个地区都被不同的调查对象视为地方保护最严重的地区，对本地区以外的企业和产品实行如下形式的地方保护：禁止或限制本地销售；需办理不同于本地企业或产品的审批手续；额外收费或实行不同的税费标准；实行不同的质检、技检标准；实行不同于本地企业的价格限制。

　　四是部门行政性垄断的进入壁垒。垄断的形式有三种：自然垄断、市场垄断和行政性垄断。仅就竞争性行业而言，也存在着行政性垄断的问题，只是不同于一些垄断性行业（如邮政、铁路）政企合一的表现形式，而是表现为既有企业获得了行政性保护，并且禁止其他企业进入，在这些行业形成了以部门行政性垄断为特征的寡头垄断格局，这一现象在石油石化等行业比较突出。部门行政性垄断对市场机制乃至产业发展所造成的伤害要甚于市场垄断。

　　2．市场退出障碍

　　市场退出障碍体现在如下四个方面：

　　一是退出援助机制缺失造成的退出障碍。某些资源以实物形态进入某些行业后，就具备了资产专用性，进入的行业不同，资产专用性、沉没成本、“存量刚性”等都有显著不同，也决定了退出障碍的差异。一些资产专用性较强、沉没成本较大的行业出现整体衰退，以及单一资源产业地区出现资源枯竭时，单纯依靠企业进行产业转型和退出是无法实现的，因此有些国家（如日本）建立了退出援助机制，以解决退出障碍。在我国诸如军工行业以及一些资源产业枯竭地区，出现了行业较大范围和地区性的退出问题，由于没有这一制度，退出障碍十分严重，以至引发了社会的不安定。

　　二是国有企业历史包袱沉重以及相关制度不完善造成的退出障碍。低效资源和企业的退出，无论采取哪种退出形式（例如破产、兼并、重组、拍卖等），都要涉及人的出路和资产（包括债务）的处置等问题，国有企业的包袱也主要集中在冗员、呆坏帐、企业办社会三个方面。由于社会保障制度不健全和资本市场欠发达，难以解决好上述问题。就当前的社会保障体系而言，覆盖面依然较窄，例如2002年底，全国职工养老保险的参保人数还不足目标人口的半数。在此情况下，劣势企业无法将退休职工和失业人员转交给社会，而是寄希望于执行购并的企业予以消化和承担。此外，资本市场、产权交易市场欠发达，也造成企业退出时产权交易和资本变现存在障碍。

　　三是地方政府和公司治理结构缺陷造成的退出障碍。退出不只是发生在已出现亏损的企业，要素整合、优化的过程中，会出现大量的联合兼并，甚至发生强强企业间的重组与联合。目前存在来自两方面的退出障碍，第一是地方政府，企业一旦退出，地方政府的政绩受到影响，也丧失了对当地企业（尤其是地方国有企业）的控制力；第二是公司治理结构，在存在内部人控制的企业中，只要企业经营能够维持，也不会主动退出市场，因为退出意味着内部人的既得利益丧失。

　　四是与准入管制相关的退出障碍。准入管制越严格的行业，退出就越少发生。企业一旦获得了准入资格，就是获得了稀缺政策资源的保护，形成了一些依靠“壳”资源生存的企业。例如，在汽车产业中，100多家整车生产企业有相当一部分产量极低，但依靠稀缺的“准生证”（生产目录）就足以维持生存。股票市场上也有类似情况。

　　总之，由于存在着进入壁垒和退出障碍，市场机制因此受到扭曲，影响了资源配置效率，也制约了优势企业的成长和劣势企业的退出。

　　三、改革准入管制制度和建立退出援助制度的建议

　　消除进入壁垒和退出障碍既涉及进入管制制度的改革、退出援助制度的建立，还涉及社会保障制度建设、国有经济战略性调整和国有企业改革、反垄断等一系列内容，在此仅对前两个内容提出如下建议。

　　1．改革现行的准入管制制度，由行政性准入管制转变为社会性管制和禁令性管制

　　与改革初期相比，市场机制不完善的情况已得到明显改善，市场失灵的程度大大减少。我们认为实行准入制度改革的条件已经成熟，建议取消竞争性领域的投资项目行政审批制度，将行政性的准入管制转变为社会性管制和禁令性管制。

　　所谓社会性管制是指政府从国家安全、公众利益的角度出发，对环境保护、自然资源利用、公众安全等方面提出强制性要求，并实行管制；所谓“禁令性”管制，是政府宣布企业不能做什么，对那些环境污染大、安全隐患多、危及公众安全的项目发布禁止令，严禁企业进入，余下的全部放开，由企业自主判断投资风险、项目收益等。

　　行政性准入管制制度的改革意味着管理方式的三个转变：一是由“生产者至上原则”转变为“公众利益至上原则”。具体来说，行政性的准入管制，本质上是关注生产者的利益，关注其投资风险、投资收益，并借助市场准入管制维护在位厂商的利益；而社会性管制是维护公众利益、社会利益和国家利益，而这方面是长期受到忽视的。二是准入管制由“管住企业”转变到“管住政府，放开市场”，也就是说，严禁政府财政资金投入到竞争性行业的生产领域，同时严禁政府对市场的干预和实行地方保护，同时对政府之外的其他投资放松准入限制。三是由单纯的“事前”管制转变为“事前与事中”相结合的管制。行政性准入管制是将管制前移，而“事中”又存在管理缺位。由单纯的“事前”管制转变为“事前与事中”相结合的管制，意味着由社会性管制和禁令性管制进行“事前”管制，同时结合行业的特点在某些行业建立特殊的“事中”管制制度。如在汽车产业中，可建立“缺陷产品召回制度”。

　　改革行政性的准入管制制度，还要建立起两个必要的制度：一是建立产业经济信息发布制度，信息不完备是造成许多投资者产生过高收益预期甚至决策失误的重要原因，而政府在综合分散的信息方面具有比较优势，提高搜集、分析信息能力，应是改进政府管理经济能力的一项基础性的、非常重要的工作。二是对行使社会性管制机构建立监督和制约机制。首先是管制标准的公开；其次是决策过程的透明，以减少决策的随意性；再次是管制效率的约束，例如可限定有关机构的决策时间，超出规定的时间可视做政府许可；最后是并建立申诉和行政复议制度。

　　在准入管制制度按上述方式改革后，在准入环节上存在的所有制歧视问题也就迎刃而解。

　　2．建立退出援助制度

　　退出援助政策主要是针对一些因结构调整陷入特别困境的行业和地区进行援助。一般而言，在这些行业和地区单纯依靠社会保障体系等一般性政策难以解决问题。

　　根据国际经验，退出援助政策包括如下几类形式：

　　一是设立产业调整援助基金，援助企业的退出和产业转型

　　政府可设立特定产业的调整援助基金，利用该基金对该产业中的退出企业予以援助，具体方式为：企业如果封存和淘汰设备，并进行新投资时，采取特别折旧率；可给予优先或优惠贷款甚至贷款贴息，也还可给予一定的资金补偿；还可采取政府向企业“购买”旧设备然后将其废弃，即所谓的“收购报废”方式。这些方法比较适合整体受到冲击、要退出的企业数目众多的行业。产业调整援助基金还可以用做职工再就业培训费用和待业救济金等。

　　二是对企业员工失业和再就业制订特别政策

　　对于一些较为集中存在失业问题的行业和地区，政府需要制定一些特别的处置措施。具体的措施有：由政府设立或资助职业介绍机构和职业培训机构；录用调整行业失业职工的企业，可以享受政府补贴，补贴的方式是针对再就业职工而不是企业，也就是按照再就业职工工资的某一比例在一定时期内予以补贴；雇佣特定行业失业职工达到一定比例的企业，还可享受贷款、税收方面的优惠；延长失业保险和增加失业补助金额等。

　　建议参照上述方式，对企业员工失业和再就业制订特别政策。主要应用在失业情况比较集中、需退出的企业数目较多的地区，在东北等老工业基地调整与改造的过程中，可实行此政策，作为系统措施的组成部分。

　　三是单一产业地区的成套援助措施

　　这一政策主要是针对单一产业城市或地区的，单一产业的类型有些是资源型产业（如煤炭、石油、有色金属等），有些是传统产业（如冶金工业等）。特别是资源型产业，一旦出现资源枯竭，又没有可接续的产业，将会引发严重的社会问题。单一产业地区的调整，实质上是区域经济发展问题，其复杂性和调整的难度较大。具体做法是，针对特定的地区和问题，制订针对性较强、成套的退出援助措施。

　　鉴于在有些单一资源性产业地区，企业退出问题十分突出，建议设立针对资源型产业的接续产业发展基金。目前可由政府财政出资设立该基金，主要援助资源已出现枯竭或衰退、难以依靠市场发展接续产业的企业。

　　此外，国际上对退出援助政策也有较大争议，尤其在日本因退出援助政策范围较宽，而产生了明显的副作用。在我国建立退出援助制度时，应谨慎设定退出援助的范围和方式。在大多数情况下，产业结构的调整可以在有效的社会保障体系支持下，通过市场机制得以解决。只有当问题涉及面较广和依靠市场机制调整困难，并可能引起较为严重的经济和社会问题时，采用退出援助政策才有充足的理由。