国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”研究报告之八社会保障：广覆盖 低水平 可持续 促发展

　　完善社会主义市场经济体制研究报告之八

　　国务院发展研究中心

　　“完善社会主义市场经济体制”课题组

　　课题负责人：谢伏瞻　刘世锦

　　本报告执笔：葛延风

　　社会保障尤其是主要社会保险制度中的问题对改革和发展的影响非常突出。覆盖面难以顺利扩大，且仍以传统国有经济部门的正式职工为主，对于劳动力流动、国有企业改革、非公有制经济发展以及企业间平等竞争的制约仍相当突出。目前的社会保障制度还存在财富逆向转移特点，即在群体间利益关系方面，存在明显的不公平问题。

　　未来社会保障制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展。以此为基础，建议强化最低生活保障制度建设。进一步推进养老保险制度改革。全面改革医疗卫生体制。建立更加适合中国国情的失业保障体制。

　　一、社会保障制度改革有成绩，也有突出问题

　　近十余年来的社会保障制度改革与建设大致集中在两个方面，一是以那些已经面临困难的社会成员为保障对象的制度建设，包括主要在城镇实施的居民最低生活保障制度和国有企业下岗职工基本生活保障制度；二是以工薪劳动者为对象、以防范未来风险为目标的制度改革和建设，主要包括养老保险、医疗保险、失业保险以及工伤保险、生育保险等社会保险。

　　各种社会保险制度改革的最大进展是全面由过去具体单位作为保障主体、保障资金在单位内封闭运行改革为社会统筹，保障对象也由过去只面向公有制经济部门职工改革为面向城镇各种经济类型的从业人员。这对于解决不同单位间负担不均衡、为不同类型企业创造公平竞争环境，对于推进国有企业改革和促进其他所有制经济发展、促进劳动力流动，对于保障职工权益、维护社会稳定等都发挥了积极作用。

　　应该看到，社会保障领域存在的问题也很突出，主要表现在养老、医疗以及失业等社会保险领域的以下三个方面：

　　一是几种主要社会保险制度的覆盖面仍然较窄，且扩大覆盖面的难度非常大。2002年底，全国职工养老保险参保人数为11000万人，而同期全国城镇从业人员数量为23940万人，参保人数还不足目标人口的半数。同期参加医疗保险的总人数约9000万人，鉴于医疗保险目标人群除城镇从业人员外，还要包括近4000万企业和机关事业单位离退休人员，差距更大。失业保险对目标人群的覆盖情况最好，但也尚未实现全覆盖。

　　更突出的问题是进一步扩大覆盖面越来越难。其中原因很多，但最核心的问题还是缴费率过高。养老、医疗和失业三项保险，在多数地区仅雇主缴费就已经达到工资总额的30％左右，个人三项保险缴费合计也在工资额的10％左右。综合各种统计结果，明显高于多数国家的社会保险缴费水平。由于过高的缴费率大大影响企业的人工成本及赢利水平，致使很多企业以各种方式逃避参保。

　　覆盖面难以顺利扩大，使得有关保险制度必须以高缴费率甚至不得不通过进一步提高缴费率来维持收支平衡，进而陷入扩面越来越难、费率越来越高的恶性循环。

　　二是几种主要社会保险制度均面临财务上不可持续的问题。自上世纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入即使在″空帐运行″的情况下都一直收不抵支，且年度赤字规模一直扩大，现约在300亿元左右，只能依靠各级政府的财政补贴。

　　在失业保险方面，随着下岗与失业并轨，其财务方面的不可持续性苗头也迅速显现。2001年，全国有8个省份失业保险金收入当年收不抵支。鉴于未来高失业压力难以避免，费率也难以进一步提高，如维持既有保障标准，失业保险体系将面临严重财务困境；如追求收支平衡，则只能降低保障标准，难以实现预期的保障目标。

　　“统帐结合”的医疗保险制度在多数地区刚刚开始实施。迄今为止多数地区尚能实现统筹基金收支平衡。但潜在的问题也很大：其一，这种收支平衡是以牺牲了很多人的受保障权利为代价的。几乎在所有地区都是有能力缴费方可参保，否则就不能参保或被停保。其二，目前的收支平衡只是统筹基金，且是以严格控制受益范围为基础的。个人帐户资金严重不足，个人负担过重是普遍现象。其三，参保人、医疗服务机构等对统筹基金侵蚀问题越来越严重，统筹基金能否维持长期收支平衡也值得怀疑。

　　三是普遍难以实施有效管理，制度漏洞很多。在养老保险方面，除逃避参保等问题外，不合规的提前退休以及冒领养老金等问题一直未能有效解决。在失业保险方面，突出的问题是难以有效对就业状态进行甄别，重新就业后仍继续领取失业保险金的情况一直难以控制。医疗保险制度管理中的问题更为突出，远不能实现对个人和机构的有效约束。参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是，花样繁多。为了对此进行控制，不少地方对医疗服务机构开始采取了保险费用总额控制方式，虽降低了费用超支风险，却带来了医患矛盾加剧等其它问题。总之，几种主要社会保险基本都陷入这样一种状态：如管理不严，势必出现大量投机行为，加剧财务危机；如严格管理，则大幅度提高管理成本或带来其它方面的矛盾。

　　除上述问题外，几种主要社会保险制度还存在诸如统筹层次过低、同一保障项目内不同制度并存（如养老保险领域企业与机关事业单位的差异）等其它问题。即使不考虑这些，仅上述三个方面的问题就足以说明其困境。

　　二、当前流行的政策思路很难解决社会保障的基本问题

　　社会保障尤其是主要社会保险制度中的问题对改革和发展的影响非常突出。覆盖面难以顺利扩大，且仍以传统国有经济部门的正式职工为主，对于劳动力流动、国有企业改革、非公有制经济发展以及企业间平等竞争的制约仍相当突出；不仅如此，大量社会成员不能进入制度化的保障体系，对社会的长期稳定构成潜在威胁。更值得注意的是，目前的社会保障制度在不少层面都存在财富逆向转移特点，换言之，在群体间利益关系方面，存在明显的不公平问题，长此以往，势必加剧群体间矛盾，影响政治和社会稳定。除对改革和稳定的影响外，财务上的不可持续所带来的财政风险、过低的覆盖面对居民生活预期及消费增长的影响也不可低估。

　　针对当前的问题，目前比较流行的解决问题思路一是在现有制度基础上强化管理，包括全力推进覆盖面的扩大、加强费用征缴并对各种违规行为进行处置等等。为了提高管理效果，还有不少人呼吁进行立法管理。加强管理是有益的，但目前社会保障特别是社会保险领域的问题主要是制度本身存在缺陷，仅仅靠加强管理并不能从根本上解决问题。比如扩大覆盖面问题，表面看来，如能迅速扩面，不仅能够使更多的人得到保障，参保（缴费）人数的增加也能够降低各种保险体系本身的财务压力。问题在于，参保人群的扩张是有限度的，如果其他基本制度条件不变，扩面不仅不能从根本上解决问题，反而有可能对制度的未来安全带来更大隐患。以养老保险为例，目前扩面会在一定时期内降低体制内抚养率，但不久就会出现抚养率的刚性反弹，届时的支出压力将会更大。所以，简单扩大覆盖面不过是推迟风险，同时也积累了风险。另如社会保险费欠缴问题，其更主要原因是费率过高且不少企业经济状况不好而无力缴纳。在这种情况下强行征收，必然会带来诸多负面后果。如进一步加大企业亏损，造成对政府其他方面税收的冲击，甚至迫使一些企业破产。这在一定意义上为杀鸡取卵的做法。关于立法问题，需要认识到，立法必须以比较成熟的制度为基础。否则，把有缺陷甚至有重大缺陷的制度以法律形式固定下来，后果更严重。

　　解决问题的另一思路是针对特定问题实施制度调整。目前的主要探索是对养老保险制度实施从资金现收现付体制过渡到部分积累制的进一步改革，并且已经开始试点。试点的进展收到一定成效，比如将社会统筹基金与个人帐户基金分开管理，不再相互挪用与挤占；个人帐户也开始实施实积累，有利于避免“空帐”运行可能带来的弊端。但有关方案的问题也很突出。一是在开始实施养老金（部分）积累后，未能同步实施养老金投资管理体制改革。国际经验早已表明，如果没有有效的以资本市场为基础的投资管理体制，积累制养老金体制不可能顺利运行，其潜在的风险比现收现付体制要大的多。二是尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，在实际操作中，更多地是通过讨价还价。因此，试点结果是否具有推广性尚待观察。

　　当前的一些试点及改革思路存在某种将社会保障制度改革简单化的倾向。中国社会保障制度领域的问题是多方面的，既有各个具体项目本身的问题，也有整体框架问题。但目前不少人所关注的社会保障问题只是养老保险问题，而对养老保险的改革，则认为只要解决了“空帐”、实现了真正意义上的积累就万事大吉。这种只重特定问题而忽视整体的改革思路有很大缺陷。

　　三、认真总结经验，充分考虑国情和发展要求，进一步改革社会保障制度

　　（一）需要把握好一些重要原则性问题

　　社会保障制度改革能否获得成功，关键在于制度设计。而能否设计好的制度，则取决于对一些重要原则性问题的把握。过去的改革之所以出现问题，根源就在于此。在未来改革中，必须对有关问题给予足够重视：

　　第一，社会保障制度建设必须兼顾社会目标、经济目标和政治目标，兼顾长期目标和短期目标。合理的制度设计要尽可能在不同目标间达成平衡，着力避免过分注重单一目标而忽视其他目标或不断在各种目标间摇摆的倾向。

　　第二，必须合理划分政府与雇主（单位）、个人之间的责任边界，实现政府与市场的合理职能分工。该由政府承担的责任不能回避。在政府承担应有责任的同时，要注意实现政府、企业与个人之间责任的合理划分，避免政府包揽过多。同时，也要重视政府职能与市场职能的合理分工，提高社会保障制度运行中的组织效率。

　　第三，既要重视宏观制度模式选择，也要重视微观领域的技术设计与应用。社会保障制度是操作性非常强的制度，在很多情况下，诸如待遇标准、受保障条件以及管理框架等关键技术往往对制度的实施效果起决定性的作用。不重视关键管理技术，即使选择好的模式也不能确保成功。

　　第四，必须妥善处理新旧体制的关系。鉴于整个经济和社会体制的变革，对社会保障制度的改革更大程度上应是重构而非改良。修修补补的改良式改革很难获得成功。以重构为目标的改革，关键是要将新体制建设与旧体制遗留责任处理分开。

　　第五，应当重视国际经验，但国际经验必须与中国国情相结合。忽视国情，对外国经验特别是发达国家的模式进行简单模仿是行不通的。

　　第六，必须充分强调决策的民主化、科学化。政策形成过程应以充分讨论、比较和研究为基础，同时也要注意克服教条主义。应注重实践，形成有效的试错与纠错机制，避免有缺陷的方案付诸实施。

　　（二）明确基本制度建设目标，加快推进改革

　　社会保障制度改革不仅要考虑到当前体制的问题，更重要的是要考虑经济与社会发展的长期需要。考虑到保障广大人民群众基本生活安全的需要，考虑到中国经济体制完善的需要，特别是多种经济成分共同发展以及劳动力市场化的需要，考虑到城市化与工业化的趋势，同时考虑到中国经济仍不太发达的现实以及社会保障制度本身的特点，未来社会保障制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展。无论是体系框架设计，还是特定保障项目的制度设计，都应遵循这一基本目标。

　　以这一目标为基础，同时考虑到当前社会保障制度各个领域的问题，我们建议：

　　首先，强化最低生活保障制度建设。除继续完善城镇居民最低生活保障制度外，全面推进农村居民最低生活保障制度建设。根据中国现实，尤其是相当多人口处于贫困状态、且很多劳动者在短期内也难以进入制度化社会保险体系的现实，必须将最低生活保障制度建设定位为整个社会保障体系的重中之重。鉴于农村贫困问题更为突出，其它社会保障制度建设又更为滞后，应加快推进农村居民最低生活保障制度建设。在这方面，基本不存在经济能力限制，更多地是政府决策及制度调整问题。

　　第二，进一步推进养老保险制度改革，实施的“社会统筹”与“个人帐户”新的形式的结合，构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划以及个人养老储蓄在内的多支柱养老保障体系。政府强制保险尽可能实现对二、三产业劳动力的全覆盖，受益标准确定方式为待遇确定型，资金流程为现收现付。在政府组织基本养老保险的同时，以税收优惠及劳动力市场竞争手段鼓励（而非强制）发展通过个人帐户实施的企业（雇主）年金制度，同时鼓励个人养老储蓄，作为对政府法定保障的补充。从基本体制模式上，这仍为“社会统筹与个人帐户相结合”的体制。在明确新体制框架后，按照新体制建设与旧体制遗留责任处理分开的原则，并以合理的筹资计划为基础，妥善处理旧体制遗留责任，也就是中老年职工在旧体制下所积累的部分权益，实现新旧体制的平稳衔接与过渡。为了更直观，建议的框架见附表1。

　　第三，全面改革医疗卫生体制。以筹资体制和医疗卫生服务机构体制改革为基础，完善公共卫生体制，建立广覆盖的基本医疗保障制度，确保城乡居民的基本健康；在此基础上，积极发展商业医疗（大病）保险，满足多层次社会需要。建议的改革思路是，打破城乡、所有制等各种界限，建立覆盖全体城乡居民的一体化的医疗保障制度。预防保健，包括计划免疫、妇幼保健以及对各种传染病、地方病的控制与预防等属于公共品，由政府免费向全体城乡居民提供；同时，政府通过财政支出向全体城乡居民提供能够保证社会成员基本健康的基本医疗保障，个人少量承担费用；超出基本医疗范围的医疗服务，鼓励发展商业（大病）医疗保险，推进社会成员“互保”。在这一过程中，需同步对医疗服务机构体制和医药体制进行改革。如能够较好地解决卫生资源的筹资与分配，同时有效对巨大的资源浪费和侵蚀进行控制，解决全体公民的基本医疗保障在经济上是没有问题的。说到底，这是一个政治决策和制度设计问题。为了更直观，建议的框架见附表2。

　　如果能够进行彻底的医疗保障制度改革，政府统一提供预防保健及基本医疗服务，生育保险就没有存在的必要了，其有关职能可以并入医疗保障。

　　第四，建立更加适合中国国情的失业保障体制。鉴于未来难以避免的较高失业问题以及组织失业保险所难以避免的经济压力和组织困难，可以考虑采取目标分解方式而非保险方式对失业者提高各种保障。对失业人员的生活保障可以并入最低生活保障制度；强化政府公共部门和社会公益机构的服务以促进就业；同时，设立雇主赔偿制度，保障非个人原因被解雇者的权利。

　　第五，继续推广和完善工伤保险制度。因为这涉及劳资关系及劳动者权利保护问题，也是一般医疗保障制度不易解决的问题。