救灾也要引入利益补偿机制

　　淮河危急！6月下旬以来，淮河流域持续发生大范围降雨，上中流干支流水位普遍上涨，淮河流域引发自1991年以来最大的一次洪水。

　　中央政府高度重视淮河抗洪。灾情发生后，回良玉副总理一直“盯”在安徽，直接深入一线，组织指挥淮河全流域抗洪救灾。12日，温家宝总理又亲赴抗洪救灾一线指导。当地各级政府更是动员组织沿淮160万群众确保淮河干堤的安全。天灾不可测，救灾亦可为。同样 是抗洪救灾，本次淮河抗洪救灾与传统的做法相比，有三大亮色堪称进步：

　　一是依法部署、组织抗洪。在现行《防洪法》的框架下，政府的职责、各种社会组织的责任、民众的义务均受相关法条的界定与约束，体现出即便在紧急的情况下，依法行事，以保障各项抗洪救灾措施能有条不紊地加以落实。

　　二是科学组织抗洪。随着水灾的发展，淮河水利部门和当地政府相继启动十几处分洪区泄洪，减轻淮河干流大堤的压力。与以往那种一味强调“人在大堤在”的抗洪相比，本次淮河抗洪尤其突出科学决策，尊重自然规律，把一线抗洪人员的生命安全放到第一位置。这一条特别难能可贵，除了体现科学精神，还凸现出人文关爱。

　　三是对溢洪区农民群众做出的牺牲做出一定的利益补偿。迄今为止，政府已经明确向溢洪区群众做出承诺：因溢洪而冲毁的住房按70%的底价做出赔偿，农作物按50%的标准做出赔偿。这是自SARS病毒流行后，政府财政承诺实施的又一次特殊的“转移支付”，反映出政府更加重视公共财政理念。

　　然而，我们也应当清晰地看到，现有的《防洪法》还没有确立专门的利益补偿条款。譬如，《防洪法》强调了有关人民政府做好救灾事宜的责职所系，强调了重点水利防洪工程由中央财政支付修复或重建资金，但对于因承担分洪任务而做出重大牺牲的农民群众的财产损失的补偿(包括补偿的范围、内容与标准以及由谁出资赔偿)问题，现行《防洪法》的相关法条是缺席的。

　　这次政府做出了赔偿承诺，但毕竟属于特殊情况“特殊处理”，多少有点“法外施恩”的味道，还缺乏作为健康“市场社会”必不可少的利益平衡、利益维护、民众权益保障的长效机制。利益补偿首先必须有法可依、执法有据。

　　洪灾通常有受益区。就抗洪救灾中的分洪而言，中上游群众为分洪做出利益牺牲，下游群众则因此而受益。而且，做出牺牲的还包括中上游地区的其他社会组织。因此，我们在强调相关利益补偿资金应当由政府财政(包括各级政府合理分担补偿资金)承担第一责任的前提下，也应当建立上下游地区的相关利益补偿机制。这个问题在别的相关利益领域也同样存在。譬如这几年长江上游禁伐原始森林，为中下游带来生态效益，而上游林业企业和林农因此受损的利益补偿问题未能完全解决。这样的非中央财政出资的利益补偿机制的建立，也需要在现行的《防洪法》中增设专列的法条。

　　通过立法建立此类专设的利益补偿机制，国外有成熟的做法。以美国为例，该国《洪水保险法》第4017款规定，国家设立由政府基金与商业保障基金混合的专款专用的特殊基金——洪水保险基金。该基金将政府财力、商业保险和通过社会筹集的其他资金捆绑在一起，集中用于抗洪救灾的“善后”。美国在引入商业保险减缓政府救灾压力方面有一套成熟的体系，值得参考。

　　灾难属于社会公共危机，处置灾难、战胜灾难的过程也是政府、社会、民众植入法治理念、完善法律制度、提升法治水平的一个难得的机会。