国有资产管理体制改革的基本原则

　　党的十六大报告作出了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和职责相统一，管资产和管人、管事结合的国有资产管理新体制的重大决策。为了贯彻落实十六大关于国有资产管理体制改革的重大决策，国务院新近发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。十六大报告及《条例》确立了国资管理体制改革的基本原则和国资管理新体制的基本框架。

　　1、国家统一所有的原则

　　我国宪法规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济的指导力量”。根据我国现行法律规定，国有经济即全民所有制经济，是指由代表人民利益的国家占有生产资料的一种所有制形式。企业国有资产属于全体人民，由代表全体人民利益的国家统一行使所有权。国家所有权的统一性、唯一性决定只能由国家通过其执行机关——国务院行使企业国有资产的所有权，而不能实行中央和地方分级所有。坚持国家统一所有，对巩固社会主义经济制度的基础，进而对巩固社会主义政治制度，具有重要意义。

　　国家统一所有主要体现在两方面：第一，最终处分权。即国家享有对企业国有资产的最终处分权，通过制定法律法规，必要时有权统一配置资源，依法调整出资关系，合理调整国务院、省级、市（地）级政府行使出资人职责企业的范围。第二，引导规范权。即国家通过制定法律法规，对各级出资人代表履行出资人职责、监管企业国有资产进行引导规范。如确定国有资产的经营范围，制定国有经济布局和结构调整的大政方针；确定国有股权转让、产权交易的规则；确定国有股权、产权转让收入的使用原则；编制国有资产经营预算；对各级出资人代表履行出资人职责、执行国有资产监管法律法规进行监管。

　　2、分级行使出资人职责的原则

　　长期以来我国一直实行“国家统一所有，中央、地方分级管理”的国有资产管理体制。十五届四中全会提出了“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，进一步确认了统一所有、分级管理的体制。这种管理体制有其历史渊源和历史合理性。但经过二十多年的改革发展，这种体制已不能完全适应国有资产监管的需要。首先，现实中，企业国有资产的形成相当复杂，既有中央的直接投资，也有地方政府的直接投资。实际工作中，国有资产的管理监督及其运营主要由各级政府承担。第二，随着国有企业改革的深入，一方面国有企业股权多元化、公司制改组使国有企业的组织形式发生了变化；另一方面，随着国有企业改组、国有经济布局调整的推进，国有资产重组、流动更加重要、经常。这些都要求进一步明确出资人及其职责职权，明确中央和地方的权利划分，使出资人的权利、义务落到实处。

　　党的十六大与时俱进，适应市场经济条件下国有资产管理的新形式、新需要，发展、突破了“统一所有、分级管理”的原则，确立了“国家统一所有，分级行使出资人职责”的原则、体制。按照分级行使出资人职责的原则，由中央和地方人民政府分别代表国家行使出资人职责。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有出资企业、重要基础设施和重要自然资源等领域国有出资企业履行出资人职责；省级、市（地）级人民政府分别代表国家对国务院履行出资人职责以外的国有出资企业履行出资人职责。

　　分级履行出资人职责的原则确立了各级政府的出资人地位和身份，进一步明确了各级政府管理国有资产的范围和对所管理国有资产的管理、处置、收益的权限，明确了各级政府履行出资人的企业和出资人职责的具体内容，使地方政府在国有资产监管特别是国有资产交易、处置方面有更大的自主权，有利于确定国有资产的权利主体、责任主体，发挥地方政府有效监管国有资产的积极性，对推进国有经济调整、国有企业改革重组、国有资产保值增值具有重要意义。此外，“分级行使出资人权利”同“分级所有”相比，更具科学性，因为它坚持了“国家统一所有”这一国有资产管理体制改革的前提。

　　3、政资分开的原则

　　长期以来，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能一直没有分开，政府有关部门既作为国有资产出资人代表履行出资人职能，同时又兼有社会公共管理职能。这两种职能相互制肘，出资人代表的职能影响了政府部门公共管理职能的公正、有效行使，社会公共管理职能也影响了出资人职能的正常、有效行使。政资不分，一方面会导致政府（部门）同企业的关系具有行政权力关系性质，政府（部门）过多干预、影响企业的经营自主权；另一方面影响了政府（部门）作为纯粹、理智的出资人，作为终极老板行使出资人权利，追求、维护出资人的利益，进而造成、加重了政企不分，影响了企业成为追求经济利益的独立的市场竞争主体。

　　解决上述问题，必须坚持政资分开的原则，使政府的社会公共管理职能与国有资产出资人的职能分别由不同的部门、机构行使，政府设立国资监督管理的专门机构，依法履行出资人职责，依法对国有资产进行监管。国有资产监督管理机构只行使国有资产出资人职能，不行使政府的社会公共管理职能；政府其他机构、部门只行使公共管理职能，不行使国有资产出资人职能。

　　4、权利、义务、责任相统一，管资产与管人、管事相结合的原则

　　权利、义务、责任相统一是国有资产管理体制能够有效运行的根本性法则，也是国有资产管理体制改革、国有资产监管及其立法的重要原则。作为国有资产出资人代表的政府、政府国有资产监督管理机构既享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者的权利；又要履行出资人义务，维护企业的经营自主权；还要承担代表人民、代表国家履行出资人职责，监管好国有资产、实现国有资产保值增值、搞好国有企业、发展壮大国有经济的职责。

　　管资产与管人、管事是国有资产出资人职责不可分割的有机组成部分。管资产与管人、管事相结合是国有资产出资人职责统一行使的制度保障。确立管资产与管人、管事相结合的原则是国有资产管理体制改革的一个重大突破。长期以来，国有资产出资人代表的职责由多个部门分别行使，管人、管事、管资产相脱节。出资人统一代表的不明确、出资人职责的分散履行，影响了国有资产保值增值责任的落实，影响了对企业国有资产的有效监管。要解决这一问题，必须坚持“管资产与管人、管事相结合”的原则，构建国有资产监督管理机构统一行使出资人的资产收益、重大决策和选择管理者权利，统一监管企业国有资产的新体制。

　　5、依法履行出资人职责的原则

　　依法履行出资人职责也是十六大报告和《条例》所确定的一项重要原则。十六大报告提出，“国家要制定法律法规，建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。”“各级政府要严格执行国有资产管理法律法规”。《条例》以行政法规的形式将十六大的规定法律化、具体化，对各级政府特别是政府国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，做了明确规定。《条例》根据公司法等法律法规科学界定了国有资产监督管理机构的出资人职责，界定了国有资产监督管理机构同所出资企业的关系，明确了国有资产监督管理机构对所出资企业负责人管理、重大事项管理、国有资产监管的职权和行使方式，确立了出资人依法监督管理国有资产的基本制度。

　　各级政府特别是政府国有资产监督管理机构应当严格执行国家有关法律法规，依照公司法、《条例》等法律法规行使出资人权利、履行出资人职责、承担出资人义务，既维护好国有资产所有者权益，又切实保证所出资企业的经营自主权。

　　作 者：陈丽洁文章来源：经济参考报发布日期：2003-7-16星 级：