国资委后的中国企业改革

　　易宪容

　　国资委"(全称为国有资产监督管理委员会)在4月份悄悄地挂牌了。随着5月份《企业国有资产监督管理暂行条例(草案)》(以下简称《条例草案》)的通过，中国国有资产管理体制改革将会出现一个新阶段。对于"国资委"，这个前无古人，后无来者的机构，既没有本国的经验可借鉴，也没有他国的模式可仿效，它完全是在中国的约束条件下一种完全意义上的机 构创新。

　　可以说，尽管国资委主要职责是如何履行出资者职能、防止国有资产流失、处理国有股减持和全流通问题、加强对国有企业及经营者业绩考核等，并希望在传统国有产权制度下的国有企业效益低，资产流失严重等弊病有所缓解，让中国国有资产管理体制改革进入了一个新阶段，但是以往占主导地位的国有企业根本转变，不仅会引起国有企业本身发生大变革，而且可能会引起整个中国企业格局的大变化。正是这意义上说，国资委成立后的国有企业何去何从、国有企业与民营企业之间的格局如何发展、民营企业如何变化等都是不可回避的问题，而对这些问题的厘清与反省，既有利于国人与企业把握自己之现状，也有利于国人与企业寻找自己未来发展之机会。

　　首先，我们来看国资委成立后，国有企业何去何从？很简单，国有企业未来如何走，这与国资委的职能密切相关。从最近颁布的《条例草案》来看，"国资委"主要是行使所有者的职能，以及这种职能与政府社会管理职能的分离，强调的是如何由所有权的缺位到所有权的到位、由国有资产管理到国有资本管理的转变、以现金流为基础的业绩衡量标准及新的新酬制度的确立等。一句话，通过管资产、管人与管事的合一，给予国资委赋予更多的实际权力。拿国资委主任李融荣最近的话来说，就是国资委只是承担出资人的职能，把国有企业管理的物、事、人三权合一，对国有企业管理做到不越位、不错位、不缺位，以保证国有资产保值增值等。

　　那么，国资委如何才能够做到不越位、不错位、不缺位呢？首要问题就是如何来界定与约束国资委的权力问题。从已通过的《条例草案》来看，把国资委的职能定为资产的出资人，并放弃了以往那种政府公共管理的职能。这就是说，国资委应该是一家超级的大公司或大企业，而不是以往所认为的政府机构。既然国资委是一家超级的大公司，是国有企业的出资人，那么国有企业的终极所有权为国资委。但实际上，国资委是委托人还是代理人？《条例草案》不是很明确的。因为，按照国资委的组织架构是政府以《公司法》为依据委托"国资委"行使所有者的职能。也就是说，对政府来说，国资委是代理人；对国有企业来说，国资委是委托人。国资委的这种双重的身份也就使得其委托代理关系相当的复杂性与模糊性。而这种关系厘清程度如何，也就决定的国有企业未来的走向。

　　在此，我们先看到，作为代理人的国资委凭什么来保证它能够按照委托人指令而作为。如果这种指令行之有效，那么以往那种政府对国有企业的管理与监督不是更直接、管理成本更低吗？还有，作为委托人的国资委，凭什么可以保证对国有企业有效地行使所有者的职责？又凭什么它们之间不进行合谋(实际上两者都是代理人)来掏空国有资产？同时，政府是国有资产的最终委托人吗？如果不是，国有资产的终极所有者又是谁？其权力源在哪里？如果权力源不清楚，那么谁来关注与监督国资委的行为？如果国资委不是财产终极所有者，那么凭什么保证它能够对国有财产有效使用？如果不能够有效使用，那么又由谁来承担其责任？等等。如果这一系列的委托代理关系不能界定清楚，要保证新设立的国资委有效运作是十分困难的。

　　也就是说，国资委的设立首先要做的就是针对国有企业的特殊性出台《国有资产管理法》(而这个法律必须通过公共论坛充分讨论及整个社会各方利益反复博弈的基础上创立的)，从法律上确认国有资产最终委托人、确认全民监督国有资产的权力、确定有效的监督机制与机构，然后清楚地界定国资委的权力与义务，从而对国资委建立起一个有效监督、控制与激励的运作机制。只有这样，才能够保证"国资委"有效行使国有资产所有人的职责，才能有效地监督国有企业来实现政府所要达到目标。"国资委"才能真正地做到管资产、管人、管事的合一。

　　也就是说，国资委作为行使出资人的权力、国资委拥有的制订和发布规章的权力源于人大制定的《国有资产管理法》或人大，人大决定了国有资产管理的规章的原则、提出、审核、执行和废除，并要创立一套复杂而又规范的运作程序，保证国资委行使出资人的职责，保证国资委不滥用权力，从而使国资委成为真正的出资人。

　　由于国资委要行使出资人的职责，由于国资委要保证国有资产的保值增值，那么，国资委将对国有企业的经营者进行各种考核，如经济效益指标(如利润、净资产收益率)，资产经营目标(如资产保值增值)等。而为了保证这种考核的公正性，《国有资产管理法》应该规定这些指标不是由政府来确定，而是由市场来决定。只有在市场运作机制下才能保证国有资产的保值增值，而不是利用政府的各种特殊政策来获得垄断利润或超额利润。如果这样，国资委对国有企业的考核也就失去其意义。

　　例如，目前，国资委掌管的196家大型的国有企业，它们基本上国家垄断性或国家给予完全特殊政策的行业。在这样的情况下，由于没有市场竞争，也就无法比较这些国有企业的经营好坏，更不知道这些企业经营效益是如何而来。最可能的情况是，如果这些企业财务报表上的数据好看，那么经营者及国资委都会把其成绩归结于自己的经营能力及有效监管上。如果经营不好，当事人一定会想方设法要求政府出台新的对其经营有利的政策。事实上，有近17万亿元的国有资产，2002年所创造的利润仅不到3000亿元，而且还得通过政府种种方式注入不少社会资源(如贷款优先、压低利率、提高最终消费价格、直接政府投入等)，其效率之低，是人们难以想象的。

　　为了保证国有企业的资产保值增值，国资委的一个基本职责就是要构建市场秩序，改变不少行业国有企业占垄断地位的市场格局，从而形成国有企业有效的市场竞争机制，让国有企业真正地在市场成长。如果不改变目前政府对一些行业完全垄断、绝对控股地位，引入有效的市场竞争机制，既无法有效地衡量这些国有企业的业绩及经营者的好坏，也无法达到国有资产保值增值的目的。正是在这意义上说，在国资委权力清楚界定与有效运作的条件下，国有企业的市场化是不可避免，国有企业也会逐渐地成为市场主体。而通过有效的市场竞争，国有企业不仅可有所作为也可不作为，有进有退，但总的规模与战线会收缩。特别是那些垄断程度高的行业，会减少市场进入障碍，逐渐形成市场竞争。

　　如果这样的情况出现，在短期内，国有企业有一个很好的发展，特别是当把国有企业经营者的业绩与其利益完全结合在一起时，国有企业的经营者会利用国有企业人力、物力及政策等的潜在优势在实现企业好的业绩同时实现个人利益最大化。在这种情况下，国有资源的过度使用不可避免。在这过程中，少数经营好的国有企业会发展强大，而大多数国有企业则会因为不适应激烈的市场而败下阵来。在不太长的时间内，市场化的环境让少数国有企业市场风浪成长，而且大多数国有企业则会被激烈的市场竞争所淘汰。

　　当然，在这个过程中，国有企业与非国有企业的格局变化并非是此消彼长的过程。因为，在这里我们先假定了国资委的权力能够清楚界定，假定国资委成立后能够按市场规则有效运作，并真正地形成国有企业有效运作的市场机制。如果不是这样，情况则另当别论了。

　　因为，如果对"国资委"的无限权力不能够清楚界定与约束，不仅无法追求社会财富分配公正性原则及国有企业运作的效率性原则，而且也无法遏止市场与政府权力的勾结把整个国有企业改革引入到权贵资本主义的歧途，以此来掏空国有资产，从而导致社会严重的分配不公并造成相当大的社会动荡风险。目前，社会上有一种流行的说法，这次国资委的设立，可能是国有资产第四次大逃亡。尽管本文不认可这样的说法，但如果国资委的制度安排不合适，谁也无法保证这次国有企业改革会成为靠近权力者掏空国有资产之机会。

　　比如，对国有企业的高层管理者来说，所注重的是政府如何放权让利，对他们少管，甚至于不管，这些人所注重的是如何对授予他权力的人负责，而不是对企业负责。这样，他们就可让自己手中的权力任意发挥，千方百计地让国有资产轻易流入个人口袋。也就是说，走回国有企业以往的老路。对于私营企业家来说，所注重的是如何出台好的准入规则，让他们有机会来进入国有企业，有机会来"盘活"国有资产。近期发生频繁的企业兼并、重组都是这些方面的有力表现。而对股民来说，所关注的是在国有股减持的问题如何出台对他们有利的政策。李融荣就国资委成立召开新闻发布会的当天，股市就借此反映强烈，道理也在于这里。一句话，相关利益者都希望借助新机构的设立与新的制度安排，自己能够从中更多地获得一杯羹。

　　诚然，任何新的机构的设立或新的制度安排的出现，都是一次社会利益的大调整，问题是这种调整如何显示出社会的公平性及其运作有效性。而要达到这一点，就在于这些制度或法律不是由少数人制定，而是通过整个社会各阶层利益相关者反复博弈之结果。如果相关的法律仅是几人来制定(比如仅由国资委来制定)，那么必然会把侵蚀国有资产的制度化或合法化。相关的法律也会成为这些制定法律者侵吞国有资产之工具。如果这样的情况出现，那么国资委要达到预期目标是十分困难的，国有企业的改革同样会走入难以自拔的窘境。在这种情况下，国有企业并非仅是逐渐收缩，而是会激烈的市场竞争打败。最终，国有企业也只能成为几个没有生命力的孤岛。

　　再次，国资委后，由于国资委是一家超级的大企业，它所追求的目标让国有资产保值增值而放弃以往政府社会管理的职能。在这种情况下，国资委可能会更多地注重那些有成长性、有竞争力的国有企业，至于那些成长性不好、没有市场竞争力、只靠政府优惠政策及投入而生存下来的国有企业，国资委会采取各种方式处理之与收缩之。这就意味着相当部分的存量国有资产要从许多领域退出，从而为非国有经济发展提供了广阔的天地。

　　据统计，到2002年底，中国国有企业的总量为174000个，总资产有11万亿元，国有与国有控股的工业企业142700个。目前国资委直接监管的企业196家，到2002年底拥有资产总额6.9万亿元人民币，所有者权益2.5万亿元。面对这大量的国有资产，政府正在逐渐退出，而民营企业正在不断地进入。近几年来，8%的民营企业已通过兼并收购国有企业获得壮大，14%的民私营企业则正在作这方面的准备。随着国资管理体制改革的推进，国有资产处置正被众多中国企业视为实现自身规模化的又一重要机会。在这意义上说，近期内非国有企业会有一个大发展，关键是如何把握其机会。

　　总之，国资委成立后，国有企业会有一个大的变革，新的企业格局也会逐渐的形成，人们应该对此有更多的关注。