国资事前监督何以可能

　　易宪容

　　6月25日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其它财政收支的审计情况，并就指出了对国有银行与国有骨干企业经济责任审计中、对专项基金及社保基金审计中发现的主要问题。尽管这次审计的对象与项目相去很远，但本质上都是国有资产如何管理与监督的问题。从该报告所披露出的情况来看，国有企业的领导人做假账 、借机肆意侵吞国有资产的现象比较严重，如中国电子进出口总公司几亿元资产不知所在，但几年来直接责任人始终没有被追究；还有，国有银行设立小钱柜，然后用此资金去股市炒作，其收益不知去向。对专项基金的挤占、滥用，甚至于侵占与诈骗，这些都表明如何化国有资产为个人所有。

　　现在我们要问的是，国有资产的运作与管理为什么问题会如此之多？国有资产为什么会这样容易地受到侵蚀？改革开放几十年了，为什么还无法建立起来一套完善的国有资产管理与监督体系？其问题何在？根源在哪里？如果不能够从源头上找到问题所在，仅仅依靠审计署这种事后监督作用有多大？其效果又如何？可以说，从1998年以来，审计署这种事后监督的影响与威慑确实不小，但并没有因为审计侵蚀国有资产的行为有所减少，何也？关键在于没有找问题之根源也。

　　对于国有资产的管理与运作，经过几十年来的改革，在技术层面上，能够做的与可以做的都已经做了，如以往的国有企业承包责任制、建立现代企业制度、最近国有资委成立等基本上都是围绕着有效管理国有资产这个核心问题所展开的，但每一次改革，最后的结果总是都与人们所设想或期望的都相去很远。本文认为题之实质在于：

　　首先，以往的国有资产管理制度的设立，都建立在管理者为"道德人"而不是"经济人"的假定之上的。这种"道德人"一心为公，一心会保证国有资产不会受到个人利益所侵犯，一心会严格地遵守与执行政府各种法规法令。这样，国有资产管理条例与法规更多的是要求管理者应该做什么，而不是以激励和约束的方式来引导个人的行为。

　　实际上，在现实的经济生活中，每一个人都是经济人，他们的行为都是以自己的利益最大化为基准，离开人的经济利益来对人的行为判断或是仅看到问题之表象或是扭曲。很简单，为什么在这次所审计的大型国有企业的领导人时，企业做假账的现象比较普遍，特别是虚增利润的问题较为突出？就在于对他们考核的指标是利润。而企业利润的大小是可以通过会计帐目的方式来显示的。如果对他们的考核的指标改变，那么企业管理者的行为方式也会改变。对这些管理者，如果能够制定一套更为合适的考核指标，那么他们的行为方式也就改变了，做假造的现象也会减少。也就是说，如果能够把国有资产管理者看作"经济人"，把他们看作是个人利益最大化者，那么相关的法律法规不是告诉他们应该做什么，而是告诉他们可以做什么及不可以做什么，以此来激励与约束他们的个人行为。

　　其次，对国有资产的管理者没有有效的激励约束机制。所谓有效的激励约束机制就是在委托代理的条件下如何让代理人在获得自己最大化的同时也保证委托人的利益不受到损害。建立有效的激励约束机制是现代公司制度的难题，无论是在发达的市场体系下还是在发展中国家都是如此，这也是现代公司治理结构产生的缘由。

　　对于国有企业来说，对于国有资产的管理来说，由于国有产权界定不清，由于国有企业管理者不是以市场化的方式产生，这样，国有企业管理者的行为主要表现在：一方面，国有企业的管理者一旦被任命，他仅是对任命他的组织或个人负责，而不是对所任命的企业或所管理的资产负责，因此，企业的经营好坏、资产管理的好坏对他并不最为重要，最重要的是如何使任命他的组织或个人满意，这就使得如何投上级之好的行为盛行；另一方面，在打发好任命他的组织或个人之后，国有企业管理者又有无限大的权力，整个企业也就会成为他的家天下。他的意愿无所不在，无所不能，国家的法律法规不是他的行为准则而是为他服务的教条。比如企业的业绩要怎么样就可以怎么样，他可以让会计制造不同的报表、不同的帐目以便应付不同的检查之需。如果有不听从他的意见，最后走人只能是他人。而国有企业管理者的不法行为既不受到监督也很难受到惩罚。这样，企业也就成了企业管理者的家天下，内部监督机制完全丧失。

　　政府尽管会派所谓的监事会、纪检委等监督机构进驻大型国企，但是这样的监督机制往往会形同虚设。一则企业的管理者永远不会让这些外部监督者对企业有更多的了解，让他们只能处于完全信息不对称的状态下隔岸观火；二是企业的管理者或是与之合谋或是用利益收买的方式废除外部监管者的武功。试想想，我国有一百多家大型的国有企业，每一家企业都曾派驻过监事会及纪检会，但这些国企的问题多少是由这些外派监督机构披露出来的。可以说，目前国有企业管理者违法乱纪与腐败为什么会随着经济发展与改革开放越演越烈，根本原因就在于其制度性的缺陷所导致。

　　一般来说，无论是正式的制度规则还是非正式的制度规则都是人们行为的约束条件，人们的行为都是在这种既定的约束条件下成本收益反复计算的结果。一个社会腐败现象盛行，并不在于人们的行为如何不道德或非理性，而在于这个社会的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使着越来越多的掌握公权力的人从事违法乱纪活动。或者说，在这种制度结构下，从事违法乱纪是一种有利可图、风险小并能够达到个人利益最大化的行为方式而为国有企业管理者所选择。因此，要改变目前国有企业及国有资产管理之现状，就得改变现行的利益分配机制，就得确定一套减少国有企业管理者从事违法乱纪行为选择的制度安排。如果这种制度安排不能够确立，对利益最大化个人来说，事后的监督永远是没完没了。因此，对于企业管理者来说，对国有资产的管理来说，不仅应该确立某种制度安排来规定他们的权责利关系，更为重要的要设计一种制度安排，在实现企业管理者利益最大化的同时也实现国企或国有资产最大化，并且有多方面的监督来保证这种制度安排有效实施。这就使得国有资产管理与运作的事前监督得以可能。