高薪养廉何以可能？

　　易宪容

　　近日，广东佛山市酝酿变革镇级干部激励机制，镇党委书记、镇长的最高年薪有可能达到30万元。佛山市有关领导向媒体透露了改革的方案，镇级干部的年薪基数将在15万左右，视各镇级干部的业绩而定。而这种政策的出台，主要是为了在调动广大基层干部的积极性，提高行政效率，提高政府透明度，打造"阳光政府"。

　　据《南方都市报》在"追问佛山镇长高薪制"的报道中，佛山这一举措立即成了国人热门讨论的话题，肯定、赞成、疑虑、反对者皆有之。如有人认为按业绩实行年薪制，是对相关干部劳动成果的肯定，这样有利于激励官员努力工作，从而达到高薪养廉的效果；有人也认为，高薪养廉，既不是充分条件，也不是必要条件，如果没有过硬的制度进行监督，指望借助高薪和干部的良心，恐怕难以达到预期的效果等。总之，无论如何，该事件问题的核心是高薪能否养廉？如果高薪能够养廉，那么可以通过什么样的方式进行？应该创立什么的制度安排来保证？如果没有适当的制度安排来保证，高薪养廉的政策所要达到的目标能够实现吗？这些问题只有从理论讨论清楚，才能让具体的政策不进入误途。

　　其实，在现有的对经济腐败问题大量的研究中，腐败表现为三个方面，一是国家捕获，它主要指的是公共部门或私人部门的个人、群体或企业为了其自身的利益，通过向政府官员提供非法的、秘密的个人报酬方式来影响法律、规章、法令和政府其他政策的制定；二主要指的是通过向政府官员提供非法的、秘密的个人报酬的方式来为政府或非政府的参与者提供报酬，故意扭曲现行法律、规则和规章的执行；三主要指的是企业在没有向政府官员提供非法的、秘密的报酬的情况下，对法律、法令、规则和规章制度的制定施加影响。

　　根据上述对腐败的界定，我们就得问佛山事件中的"高薪"依据何在？它的合法性在哪里？如果没有依据与合法性，相关的政府机构仅是利用自己制定规则、规章的优势为其自身谋利益，或影响相关规则、规章制度的制定，那么高薪本身不仅谈不是养廉，反之则是一种腐败了。目前，尽管20年来改革开放，中国的法治建设有了长足的进展，但是中国的法制往往是政府以法律为工具来管制或干预经济生活，政府成了法律的主导或代言人，而且不是界定与约束政府权力的方式。在这种情况下，政府出台的许多规则看上去是会冠冕堂皇，实际上都一项项自利行为的产物或另外一种方式的腐败。因此，"高薪养廉"其前提首先确立"高薪"合法性，必须让这种高薪通过预先制定的规则及民主合法的程序确立。如果仅是政府一纸行文，其合法性何在？如果没有合法性，"养廉"就根本谈不上了。

　　在假定"高薪"具有其正当性理由的前提下，高薪是否会能够养廉仍然是相当不确定的。按照四个国际组织五种腐败评价指标，即透明国际的清廉指数，中国的廉洁程度排名处于世界上中等偏下的水平。也就是说，在改革开放初期(1980-1985年)，我国属于轻微腐败国家，但到了1993年之后，中国属于比较严重腐败的国家了。国内的腐败为什么会随着经济发展与改革开放越演越烈，根本原因就在于国内制度性的缺陷所导致。

　　一般来说，无论是正式的制度规则还是非正式的制度规则都是人们行为的约束条件，人们的行为都是在这种既定的约束条件下成本收益反复计算的结果。一个社会腐败现象盛行，并不在于人们的行为如何不道德或非理性，而在于这个社会的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使着越来越多的掌握公权力的人从事腐败活动。或者说，在这种社会的制度结构下，从事腐败是一种有利可图、风险小并能够达到个人利益最大化的行为方式而为政府官员所选择。因此，要提高国内政府官员的清廉度，并不在于如何以合法性的方式提高他们的收入水平，并不在于改变现行的利益分配机制及对政府官员实行利益上的强激励，而在于确定一套减少个人从事腐败行为选择的制度安排。如果这种制度安排不能够确立，对个人利益最大化个人来说，即使强度最高的物质利益激励也是达不到高薪养廉目的的。

　　那么，高薪养廉的目的何以可能？或建立什么样的制度安排能够达到高薪养廉的目的？如果把政府官员与社会大众看作是一种委托代理关系，那么政府官员都是代理人，而社会大众就是委托人，政府官员就是受社会大众之托而为。在这种委托代理关系中，由于政府官员具体操办委托人交办的事宜比社会大众拥有更多的信息与权力优势，而社会大众处于某种信息与权力劣势中。因此，对于政府官员来说，不仅应该确立某种制度安排来规定社会大众与政府官员的权责利的关系，而且应该如何设计一种制度安排，让这种制度安排在实现政府官员利益最大化的同时也实现社会大众利益的最大化。因此，对于政府官员的激励约束来说，并非仅是高薪就可以一了百了的事情，而是首先是对政府治理机制的全面改革，或完善政府治理机制。只有建立起一个善治的政府(即政府的开放、透明、法治、廉洁、高效、负责任等)，才能达到高薪养廉的目的。如果不是一个善治的政府，那么即使是高薪也不可养廉。

　　因此，在中国现有的环境下，要改善政府的机制与效率，对政府官员的有效的激励自然重要，在有条件的地方提高地方政府官员的工资福利水平也没有什么不可，但这种激励一则需要有正当性，即不是以冠冕堂皇的理由仅是为自己谋利(这也是本文特别强调社会应该十分注意一个重要的方面)，二则应该实行有效的监督，无论是内部监督还是外部监督及社会监督，"高薪养廉"只能在完善的政府治理机制下，在具有广泛的监督机制下才得以实现。

　　而完善的政府治理机制的一个重要前提就是建立起一个扩展性政府(即政府的基本功能为：界定与保护个人产权；保证合约的有效履行；保证个人的财富不受到掠夺)。只有一个扩展性政府，才能够对政府的功能给予明确的定位，达成政府有效与有限之目标。如果没有这样一定的经济基础和制度约束，让个人为了拿到高薪才去做官，即使给他再高的薪资也难以保证廉洁，而且个人需求的欲壑难填，其薪资越高，其追求财富的欲望就越大，其达到养廉的目的就越是南辕北辙。

　　总之，无论是从理论上说还是从实际情况来说，目前中国还没有具备高薪养廉的制度条件或社会基础，而且"高薪养廉"本身也没有内在的必然性，因此，此类制度安排仅能在极少地方偶尔试点(而且这种试点也应该设立相应的制度安排为优先)，不可大张旗鼓的宣传或推广，更不可以此为藉口成为少数政府官员掠夺社会的合法性工具。特别是在中国转轨经济的过程中，此举推出更应当是慎之又慎。