中国经济体制：变革与挑战

　　编者按：完善社会主义市场经济体制是党的十六大提出的重要任务，是解决国民经济和社会发展中的深层矛盾，促进生产力发展，全面建设小康社会的制度保证。十四届三中全会以来，以建立社会主义市场经济体制为目标的各项改革不断深化，取得了重大进展，但改革的难度也越来越大。为了探索下一阶段改革的目标、任务和具体措施，国务院发展研究中心组织有关专家对当前和今后一个时期经济体制改革的若干重点和难点问题进行了研究，完成了系列研究报告。本报从今天起，连续摘要刊发，敬请关注。以下是第一篇。

　　一、改革取得突破性进展，

　　社会主义市场经济体制初步建立

　　十四大以来的十年，是按照建立社会主义市场经济体制的目标，全面推进经济体制改革、不断加大除旧布新力度的十年，改革在不少领域取得重要突破，推动了传统计划经济体制的根本性转变。

　　1．所有制结构日趋多元化，国民经济的微观活力增强。公司制改造推动了国有企业制度创新和机制转换。国有经济实行战略性调整，虽然在ＧＤＰ中的比重下降，但是效益提高。1989～2001年，国有企业户数由10．23万户减少到4．68万户，但实现利润从743亿元增加到2388．56亿元。各种新型的混合所有制经济迅速壮大，成为经济发展的重要支撑力量。个体、私营等非公有经济蓬勃发展，占工业增加值的比重由1990年的10％左右上升到目前的1／3以上。多元化的所有制结构符合社会主义初级阶段生产力发展的内在要求，日益显现出旺盛的生命力。

　　2．市场体系基本形成，生产要素市场初具规模。农产品指令性计划全部取消，目前农产品批发市场年交易额1．3万亿元，占农业总产值的一半。工业品指令性计划仅限于5种，绝大多数商品和服务价格由市场竞争决定，企业普遍实现自主生产经营。资本市场发展迅速，证券市价总值超过4．5万亿元，全国统一的同业拆借市场和外汇市场相继建立。劳动力市场的发展促进了劳动者自主择业，技术市场和房地产市场交易量不断扩大。市场基础设施逐步改善，物流中心、配送中心和电子商务等现代化的流通方式正在兴起。行业垄断和地区封锁逐渐打破，整顿市场秩序取得积极成效。

　　3．积极探索新型宏观调节体系，间接调节方式开始发挥主要作用。按照现代市场经济规律，中央银行宏观调节职能得到加强，金融分业监管体制逐步完善。公共财政框架初步建立，分税制改革进一步深化。宏观调节由主要依靠计划指令和信贷规模控制等直接手段，转向综合运用发展规划、货币政策和财政政策等间接手段。宏观调节重点由干预微观经济转向调节市场供求总量变动，由追求速度、数量扩张转向提高质量、效益和优化结构，注重实现经济和社会协调发展。根据国内外经济形势变化，适时调整宏观经济政策取向和力度，积累了治理通货膨胀和应对通货紧缩趋势的经验。

　　4．收入分配领域的改革逐步深入。平均主义、大锅饭式的分配制度基本打破，按劳分配为主体、多种分配方式并存的格局不断发展，劳动、资本、技术和管理等生产要素参与分配的新制度正在形成，各种劳动收入与合法的非劳动收入得到国家保护和社会认可。初次分配领域坚持以效率和贡献为导向，积极探索市场化的薪酬制度。再分配领域侧重维护社会公正，努力保证低收入群体分享社会经济发展成果。各类市场主体创造财富的积极性得到鼓励。

　　5．社会保障制度建设稳步推进。以养老、失业、医疗保险和城镇最低生活保障为主要内容，独立于企事业单位的社会保障体系初步形成。到2002年底，全国职工基本养老保险覆盖面达1．47亿人，是1990年的2倍多，农村参加养老保险人数5462万人；全国参加失业保险的人数超过1亿人；基本医疗保险全面启动，覆盖面达9400万人。初步建立的“社会安全网”，为形成市场导向的就业机制、深化企业改革和维护社会稳定，发挥了重要作用。

　　6．政府机构改革和职能转换步伐加快。适应发展市场经济和加入世贸组织的要求，我国加强相关法制建设，陆续颁布了规范市场经济秩序的一系列重要法律，国务院各部门共清理涉外规章和有关政策规定2300件，废止830件，修订325件。国务院和地方各级政府机构进一步精简，上一轮机构改革全国精简行政编制共计115万人。行政审批和微观经济干预逐步减少，国务院已取消1195个行政审批事项。中央、地方党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩，军队、武警和政法机关不再经商办企业，推进了政企分开。

　　改革的深化明显提高了国民经济的市场化程度，市场配置资源的基础性作用逐步增强。农村经济的商品化和市场化进程也在加快。从商品率看，目前粮食、蔬菜类产品已超过30％，畜产品、水产品超过50％，水果接近90％。综合国内学者研究测算结果，我国经济的市场化程度已经超过60％（一些国际研究机构的研究也表明，中国经济的自由化程度正在提高，在国际比较中的排位逐步前移）。

　　中国已经初步建立起社会主义市场经济体制，成为发展中的市场经济国家。这是改革20多年来尤其是十四大以来中国经济体制发生的根本性变化。这个基本判断，无论是对国内深入研究如何完善新体制，还是在国际经贸体系中维护我方权益，争取对中国有利的谈判地位，都具有重要的意义。

　　二、经济体制实现

　　根本性转变的基本经验

　　中国的经济体制改革是一场前无古人的伟大变革，十四大以来，党领导全国人民坚持解放思想，实事求是，大胆实践，不断加深对改革的规律性认识，积累了宝贵的经验。

　　1．不断推进理论创新，科学指导开创性的改革实践。十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，根本解除传统计划经济理论的束缚。十四届三中全会勾画了新体制的基本框架，为经济体制的根本性变革指明正确方向。十五大、十六大继续推进理论创新，在国有经济战略性调整、非公有制经济的地位、国有资产管理体制改革和理顺收入分配关系等一系列重大问题上，进一步做出创造性的理论贡献，为推动改革实践的不断突破，提供科学的理论依据和操作指南。

　　2．坚持走中国特色的改革道路，善于吸收市场经济的通行规则。市场经济既有其自身规律和基本要求，又是一个受制于各国经济、政治和历史条件、在实践中不断发展的过程。我们立足于基本国情，积极研究、努力遵循市场经济的一般规律，借鉴发达市场经济国家和其他国家经济体制转轨的有益经验，尽量少走弯路。始终从中国实际出发，坚持与时俱进，不断探索社会主义和市场经济相结合的可行途径，建立起符合先进生产力发展要求的经济体制和运行机制，增强社会主义制度的活力和生机。

　　3．着力解决深层次体制矛盾，注重制度建设和创新。在建立社会主义市场经济体制的改革新阶段，一方面必将深刻冲击旧体制的核心部分，另一方面更需要以新制度取而代之。因此，需要掌握好“破旧”和“立新”、“废除”和“建设”的辩证关系，以更大的决心和力度，由易到难，不断消除深层次的旧体制障碍，同时全面加强各项新制度的建设。及时总结改革的成功经验，上升为法律法规，建立健全具有稳定性、权威性的新制度和新机制。

　　4．整体推进和重点突破相结合。最近十多年来，国有企业改革、计划体制、财税体制、金融体制改革和政府职能转换等相继进入攻坚阶段，既需要统筹规划，协调推进，同时也要审时度势，不失时机地实现改革的重点突破。实践证明，高屋建瓴，统揽改革全局，循序渐进和大力度突破相辅相成，既可减少社会震荡，又可避免重大改革久拖不决。

　　5．改革和开放相互促进，良性互动。闭关锁国不仅导致经济落后，更造成旧体制故步自封。对外开放越是扩大，越能注入新的改革动力。扩大对外开放特别是争取“入世”的进程，尖锐揭示了计划经济的深层次弊端，强烈冲击着落后观念，空前开阔了国人的视野，鞭策我们主动借鉴世界各国创造的一切先进的制度文明，把改革引向纵深，增强中国经济体制在经济全球化中的适应性和灵活性。

　　6．正确处理改革、发展、稳定的关系。适时有序推进改革开放，关键是把握好改革力度、开放节奏、发展速度和社会承受能力的协调统一，在保持社会政治稳定的前提下推进改革和发展，在改革和发展的进程中尊重群众首创精神，关心群众切身利益，维护社会政治稳定，在全社会形成推动改革的高度共识和强大动力，实现稳中求进。

　　7．用深化改革和市场经济的办法防范、化解风险，增强经济机体的抗冲击能力。发展市场经济和开放型经济，经济运行环境的不稳定性和不确定性增加，经济机体内部的潜在风险也会加大。近十年来，中国经济之所以能够比较成功地渡过经济过热和亚洲金融危机的难关，逐渐缓解近期经济偏冷的压力，很重要的经验是通过推进计划、财税、金融体制改革和国有企业改革，化解金融风险，更多地运用市场经济的办法加强和改进宏观经济调节，引导经济结构调整，从而避免了经济大起大落，使之步入相对平稳的持续增长轨道。

　　三、深化经济体制改革

　　面临的主要挑战

　　初步建立的社会主义市场经济体制，还存在两个方面的缺陷：一方面，计划经济体制的核心部分尚未彻底触动，深层问题没有完全解决，这是完善新体制面临的首要挑战；另一方面，一些新建立的重大制度仍是框架性的，尚不稳固，还有不少漏洞。这两方面的缺陷具体表现为：

　　1．政府职能与改革开放新阶段的要求还有较大差距。进一步完善社会主义市场经济体制，履行我国加入世贸组织的承诺，对政府深化行政管理体制改革、加快职能转换提出更高要求。目前，政府在提高依法行政水平、增加政策透明度和统一性、减少行政审批和微观事务干预、正确行使对经济和社会的公共管理职能等方面，还有不小差距。社会公共管理部门的职能明显薄弱，应对突发事件的预警、组织协调和危机处理等方面的机制很不健全。在开放型经济不断发展和不确定因素日趋增加的情况下，建立有效政府的任务更加迫切。

　　2．国有大企业改革难度加大，垄断领域的改革相对滞后。国有大企业机制不合理、社会负担重、创新能力弱等问题仍然比较严重，尚未脱困的大企业尤为突出。垄断行业的大企业缺乏优胜劣汰的压力，在经营机制、收费标准和服务质量等方面，与整个社会和消费者的要求还有较大差距。国有经济布局战略性调整任重道远，该加强的还未完全到位，该退出的也未退够。国有资产管理体制还不适应新形势的需要。深化国有经济改革，仍然是整个经济体制改革中最关键的环节和最繁重的任务。

　　3．投融资体制改革进展缓慢。投融资活动中的行政干预仍然过多，地方政府通过动用财政性资金、指令国有企业投资和国有银行贷款等不同方式，频繁介入一般竞争性领域的投融资活动，往往是低水平重复建设和局部投资过热的直接诱因。基础设施等公共产品的投融资领域，仍然欠缺风险约束机制和竞争机制，导致资金流失（包括挪用、侵吞等）和投资效率低下。保护私有财产的法律制度不健全，非公有经济面对的投资审批过于繁琐，相关财税政策、金融政策和投资服务体系也不完善，制约着国内民间投资的进一步扩大。

　　4．金融体制存在较大缺陷，金融资源配置效率低。国有金融企业尤其是国有独资商业银行的治理结构和经营机制不健全。直接融资发展不足，证券市场的制度设计缺陷相当突出。金融体系不适应多种所有制经济和中小企业迅速发展的需要。金融业不良资产比例较高，金融监管比较薄弱。金融业在日益扩大对外开放的情况下，潜伏着较大的金融风险。

　　5．社会信用严重缺损，市场秩序比较混乱。政府、企业、个人的信用体系残缺不全，已经成为市场经济正常运行的重大障碍。一些部门和地方政府干预经济活动引起的诚信缺失，比企业或个人的诚信缺失更有害，不仅扰乱市场经济秩序，而且导致政府公信力下降。国家整顿市场秩序的努力，往往受到行业垄断和地方保护行为的干扰，规范市场秩序的法律制度和执法监督还存在不少薄弱环节。

　　6．社会保障制度漏洞较多。对国有企业老职工的原有欠帐还未完全弥补，存在较大资金缺口。养老、失业和医疗保险的新机制不完善，突出问题是：覆盖面仍然狭窄，缴费率过高而影响覆盖面扩大；资金来源的可持续性不牢固，国家、单位和个人负担的比例不够合理，个人帐户多是空账；制度设计过于复杂且不统一，管理成本过高。症结在于可能产生新的资金缺口，导致制度性的不堪重负。

　　此外，城乡分割的体制性障碍仍然比较严重。即使在大量使用农民工的城市，仍然存在不少对农民工的歧视性政策（包括就业、子女入学、户口、社会保障等方面）。现行收容遣返制度日益显现出其不合理性。这些计划经济遗留的深层壁垒严重阻碍工业化、市场化和城市化进程，在下一步改革中应当大力攻克。

　　四、存在问题的原因分析

　　深化改革所面临的各种矛盾和问题，其根本原因在于，以社会主义市场经济体制为目标的改革，加大了调整原有利益格局、冲击旧体制旧观念的力度，使一部分改革主体变为改革对象；同时，建设各项新制度本身，也对改革方案的科学性和预见性提出了更高要求，从决策者、研究者到执行者，都面临着重新学习、转变观念和不断适应变革的新挑战。

　　1．我国正处于经济结构剧烈变化、各种矛盾集中暴露的经济发展阶段，改革的复杂性和艰巨性日益突出。我国的经济体制改革，是在传统二元经济结构向现代经济结构转变、经济增长方式由数量扩张型向质量效益型转变的进程中展开的，各种经济问题和社会矛盾盘根错节。这些变革都具有根本的性质，所涉及的规模之大和程度之深，无论在中国还是在世界的现代化历史上，可能都是空前的。目前，我国浅层次的、容易改的改革任务基本上都已完成，改革进入更深层次的攻坚阶段。改革的社会基础正在发生分化，改革初期各方面普遍受益的局面转变为部分受益、部分受损的复杂格局。一方面，政府职能转换势必精简机构、人员，削弱一些部门的权力和利益，国有企业深化改革也必然打破一些行业及其主管部门的垄断地位。另一方面，市场化改革和经济结构调整不可避免地导致失业增加，并引起国有企业职工身份变化。因此，深化改革面临的难度和阻力无疑也会加大。在重大改革设想的反复论证、协调乃至改革方案实施的整个过程中，难免产生推诿扯皮、延误战机甚至南辕北辙的情况。面对这种复杂局面，既要坚定不移地推进改革，又要注意保护弱势群体，使大多数人受益。

　　2．部门自我改革很难彻底，容易引起改革偏离正轨。目前的行政审批制改革，主要依靠政府部门自我申报、自我清理，往往出现避重就轻、避实就虚的问题，不利于根治行政审批权与收费利益密切挂钩的“权力造租”机制。垄断行业的改革方案和相关法规，也主要由该行业和主管部门自己制定，难以超脱部门利益、集团利益的狭隘眼界。由于缺乏利益相关方（企业、行业协会、消费者）和利益超脱方（专家、社会公众、舆论媒介）的公共参与和评议，部门自我改革可能流于形式，甚至被既得利益集团扭曲。

　　3．非经济因素对深化经济体制改革的制约越来越明显。经济体制改革的逐步深入，越来越触及民主政治、政权建设、干部制度、党的领导方式等非经济领域。如果政治体制和上层建筑领域的改革进程跟不上经济体制改革的步伐，势必导致经济领域的一些重大改革难以推开，甚至产生局部逆转。农村税费改革在局部地区的反复，其根本原因就在于农村基层政权叠床架屋，“生之者寡、食之者众”，使我们面临陷入“黄宗羲怪圈”的危险。这次抗击“非典”斗争中政府曾一度陷于被动，信誉受到损害，明显暴露了高官失职、体制分割、观念陈旧、舆论监督薄弱等问题，这不仅是严重的教训，更是协调推进经济领域和非经济领域改革的重大契机。

　　4．计划经济下形成的传统观念和行为方式，仍然有较强的惯性。一些部门习惯于依赖行政手段对经济生活出现的问题实行禁和堵（如对年年出现的棉花市场波动和涨价现象），不善于运用市场经济的办法加以调节，实际效果并不理想。一些执法部门的自由裁量权过大，在非常时期和处理突发事件的过程中公共权力容易过度膨胀（例如最近一些地方开始强制征收消毒费、民工体检费等）。政府干预经济活动的权力仍然缺乏有效监督和制约，对不当干预导致的后果缺乏责任追究，公权侵害私权、行政权侵害财产权、政府漠视诚信的现象难以根绝。

　　5．缺乏前瞻性或单纯依赖经验容易导致某些改革不到位，甚至产生始料不及的后果。证券市场在最初的制度设计上缺乏预见性，导致股市问题积重难返，应有的制度创新迟迟不能出台。渐进式改革道路产生了一些成功经验，加之领导干部结构正在发生变化，在改革的指导上可能受到原有经验和知识背景的局限。此外，决策科学化、民主化机制还不健全，决策程序规则化、决策咨询制度等方面的建设和实际执行还有较多漏洞，也容易影响改革方案的科学性。

　　以上概括和分析仅是初步的、参考性的。对重点领域的改革经验和教训，还需要更深入地总结，以利于深层次改革的推进。