土地“监察行动”

　　文/本刊记者夏春春

　　就在杨斌、周正毅等一批富豪纷纷倒在“圈地运动”的战场上的时候，《今日东方》从可靠渠道获悉，中央政府有关部门即将联合掀起一场土地监察风暴。

　　即将开始的此次“监察风暴”由中央纪律检查委员会会同监察部牵头组织，主要内容 为调研小组赴各地考察调研土地政策执行情况。与往年最大的不同是，以监察部为主还是第一次。

　　如果不是SARS突袭，这次检查的新闻发布会恐怕都已经开过了。有消息称，具体执行的时间将推迟到今年10月份，届时将以4—5人/组，分赴各地进行实地考察。结果将会通过新闻发布会的形式向媒体通报。而现在正做着相关的准备工作。

　　为何是监察部？

　　第一次以监察部为主的调查行动准备，在土地丑闻接连爆发的时刻，意义非同一般。从一位在国土资源部门工作的人的话中可以发现其中的玄机。该人士对《今日东方》表示，这些年爆光的几乎所有贪污受贿等经济犯罪案件都与土地转让和使用有关系。

　　就在杨斌案庭审的同时，又冒出“上海首富”周正毅被拘事件，巧合的是他们均涉嫌非法占用土地。在转型时期，这并不能算纯粹的巧合，慕马案、成克杰案，还有深圳的王炬案等都是如此。刚刚爆出来的浙江建设厅副厅长外逃一事，据透露，也是因为在土地招标转让上的暗箱操作引起的。

　　土地审批权力俨然成了某些官员的财富快车。更有讽刺意味的是，大量“黑钱”被转移到国外，“洗白”之后又堂而皇之的以外商直接投资的名目回到了中国。已经“洗白”的钱再拿来投资已经没有了身份限制，是很难查办的。但是其产生的恶劣影响却是深远的——促使其它的腐败官员前赴后继。这不仅造成大量国有资产流失，更伤害中国海外形象。据国土资源部一位官员透露，检举深圳原副市长王炬的举报信就是由海外华人写来的，起因是王炬在海外生活的子女不寻常的奢华排场引起了人们的反感。

　　2002年是“土地黑幕”集中爆发的的一年。在这一年里，全国立案查处土地违法案件11.14万件，涉及土地面积28410.08公顷(其中耕地13481.76公顷)。处理结案105518件，涉及土地面积23910.71公顷(其中耕地10742公顷)。去年甚至在执法监察工作中引入卫星遥感监测技术等高科技手段，以提高办案准确率和效率。一位在国土资源部工作的官员介绍，国家对土地出让方面的检查审查力度一年比一年大，就是因为意识到这方面问题的严重性和紧迫性。2001年，国务院发布15号文件，明确提出经营性用地“必须”采用招标的方式进行。2002年，国土资源部出台11号令《招标拍卖办法》，具体规定了经营性用地的取得方式。据说很多地区并没有完全按照规定程序进行，领导批条的情况仍然存在。到2002年为止，全国实行招标方式出让的土地仍只占总数的15%，全国仍有90%的土地没有进入市场。中纪委发出文件，明确提出，在土地问题上，“无论是否存在钱权交易行为，市长批条都是违纪的。”即将进行的调研活动主要内容就在于此，看各地是否按照该办法在经营性土地的出让行为上进行招拍挂方式。

　　这正是政府首次委以监察部重任的真实原因。

　　收效有待考验

　　对于即将进行的监察风暴，必将进一步规范目前土地转让和批租方面的秩序。但是，招标拍卖能扭转土地管理上的腐败风气吗？监察部将要进行的调研能为《招标拍卖办法》扫清道路？

　　2002年真正实现招标拍卖的土地只占出让总数的15%，其中，最主要的原因在于市场环境不成熟。虽然供地的确是在市场中进行，但是由于市场并不成熟完善，转轨还未完成，还留有很大的人为操作空间。这样企业和政府代言人都有了选择的机会，而这种机会最典型的表现就是腐败、受贿。机会成本极低，回报利润却相当的高，从经济学角度来讲，面对这最后的盛宴，人们免不了要做最后的冒险。成克杰在一个项目中指示市政府将某项目土地评估价每亩96万余元压到55万元，好处费就高达2000万。

　　另外，“我们传统的管理理念会导致个人意志过于强大，官本位倾向严重，”在叶剑平教授看来，有的时候不一定是官员腐败，因为即使有比较正确的政策和法律，却没有明确的执行法规，而给他的权力界定很大，同时他又对市场不了解，那么他也可能做出不好的决策。而这种决策对企业的利润的产生是至关重要的。叶剑平教授是中国人民大学土地管理系主任、博士生导师，他举例说，一平方米的土地，少100块钱，在北京是10点的误差，从技术上来讲，是完全允许的。但市场是动态的，其最直接的反应就是对资源的配置和价格，获取了这块土地就拥有了资源，如果是以低价获取的，毫无疑问就为利润空间打下了基础，谁都想用低价拿过来，高价卖出去，获取高额利润。

　　“即使监察部，面对这样的状况有时候也无能为力。”一位人士对《今日东方》如此评价道。

　　有质疑者表示，这样大型的调研活动通常成本很高，而且监察部亲自牵头，一般都是出了大问题或是有大的举措才有的情况。如果要想把平时的工作做好，就非得要有个很好的操作机制不可，监察部毕竟只是监督部门。“所以，监察部的举动究竟能有多大收效还有待考验。”

　　阳光管理

　　一位知情人透露说，北京的土地资源市场化程度远不如深圳、上海搞得好，原因就是特殊渠道和特殊用途特别多，各部委自己手里也有地，其特殊性也是可以找到政策根据的，所以“政策法规有时候留有可操作空间太大”。

　　另外，政府部门在土地问题上的权力过于集中也不利于土地市场的健康发展。尤其地方国土部门往往权力大得惊人，而且没有任何制约，或者制约形同虚设。通常管理是这个部门，批地也是这个部门，收费也跑不掉它的份。

　　从管理者的角度来讲，市场的稳定是第一位的，从所有者的角度来讲，价格是第一位的，但在我国这两者是集于一身的，自然会产生矛盾。众所周知，政府有了规划才能够供应土地，这是国家政策；供应过程中，采用拍卖形式，则是市场化行为。但关键是规划计划由谁来制定。目前都是国土管理部门通过计划来管理土地，但另一方面，计委还要立项，然后建设部门再做规划，多头管理、权责交错的状况难以使市场化的程度得到提高。

　　以上症结都说明了一个事实：中国在土地管理上一个痛处正是在权力解释空间太大，机制不够完善。要想除掉这上述症结，并不在于能把多少腐败官员“拉下马”，也不在于单纯的招标拍卖办法，而是需要制定一个可操作性的方案，这个方案必须要求每一个阶段的责权利都非常公开透明。

　　叶剑平教授认为，一是要改变“多龙治水”责任不清的部门及权力设置，形成权力制衡的状态。在这一点上，土地管理部门应分设两个部门，一个是专门负责制定规划和市场监控，没有任何权力，也不代表任何利益；另一个是专门负责执行。同时，两者的机制要配套，“如果不配套，也不能实现完全市场化”。二是要信息透明化，严格按照《招标拍卖办法》等法律法规办事，建立并强调“阳光管理”体系，以市场说话，杜绝暗箱操作。三是继续加大各种形式的监察力度，并对违法违纪案件给予严厉查处。

　　无论是机制配套，还是几个权力互相制衡，亦或是监察与监督，最终指向的一个终极目标都是能够将自己负责的一切东西都能拿到台面上来，进行“阳光管理”，好坏都由市场说话。

　　但目前土地管理的状况与此还有相当大的距离。