深度报道：江浙官员下海潮是不是“进步现象”

　　见习记者 汪生科

　　编者按：

　　浙江省委组织部的一位官员将该省普遍出现的“官员下海”概括为一种“进步现象”，认为勃兴的民营经济疏通了此前为“官本位”观念所淤塞的退出通道。

　　一种观点认为，在机构精简的大趋势下，官员出于危机感而开始寻求个人出路，同时，无限政府向有限政府转换，权力的变化令政府职位的吸引力减弱。

　　但对于官员下海后的剩余资源转换的问题，一些专家进而认为，下海的官员绝大多数并非机构精简的对象，有能力下海者本身正是政府目前需要的骨干。另一种逻辑是，只有那些掌握足够资源的官员，才有可能从企业那里获得预期的经济回报。

　　一个现实的问题是，现行的和制定中的规范政策面临两难境地：宽则难抑腐败，苛则不利疏通。同时，政策的操作性问题也面临困局——官场的人脉关系显然不受一时一地的约束。

　　在对江浙地区“官员下海”现象进行观察的同时，我们反复斟酌着这样一句话：成本最小的改革就是最好的改革。

　　江苏盐城“官员新生态”

　　见习记者鲍小东

　　南京、盐城报道

　　新血

　　6月10日，一辆大巴车将方道南等10名干部从江苏的省城南京接到苏北城市盐城。6月14、15日，10名干部分赴盐城10县区，挂职当地的副县长、县委副书记等。

　　此10人有类似的背景——此前均为“省属大型企业中层副职以上职务的优秀管理人才”。根据盐城市委组织部提供的材料，他们的学历情况为：1人本科，1人双学士，6名硕士，2名博士。

　　他们都是盐城市向江苏省委组织部“要”来的干部。

　　江苏省委组织部副部长柯广坚此前曾表示：“以往，各地市主动通过省委组织部向省级机关要人到各地挂职的情况也有，但到省属大型企业要人，这在江苏省尚属首次。”

　　“这样做有两个目的。”盐城市委组织部企事业干部处处长苏冬说，一是引进懂经济的人来抓经济，二是想加强盐城市与省属大型企业的联系。

　　方道南此次赴盐城辖下东台市挂副市长之职。方此前的身份是江苏省国信资产管理集团有限公司下属教育发展公司的总经理助理兼办公室主任。按照有关规定，他的挂职期为两年，此后根据本人意愿及盐城市的需要决定去留。

　　几乎同时，盐城市市委市政府又组织专家，对来自国内外知名院校的24位博士进行了测试，苏冬透露，将有10名博士留下来，走上市县处级领导岗位。

　　这10位博士，大多学工科，兼有经济、法律、环保等专业，平均年龄不到40岁。

　　苏冬介绍，今年年初，盐城市委市政府制定了“十、百、千、万”的干部流动计划，所谓“十”，即涵盖了上述两个10人计划。

　　盐城市委组织部的干部综合处处长吴刚解释说，引进高学历人才，目的是改善盐城领导干部队伍的知识结构。据统计，盐城市共有26万名干部，研究生以上学历者750人，所占比例不到0.3%，全市3万名科级以上干部中，博士只有15名，600多名县处级干部当中，博士仅仅4名。

　　退出通道

　　苏、吴两官员均不赞同将盐城市目前引进干部的动作与此前的官员下海现象加以联系。

　　事实上，就在方道南挂职的东台市，前市长王小平于去年年底辞官下海，曾引起各方关注。

　　王小平辞去东台市市长后，市长之职由原盐城市教育局局长王光文接任，副市长人数不变，仍然是7人。方道南到位后，“可能会调整副市长的工作范围，或者由方协助原分管工业的副市长”。苏冬介绍，方道南同来的9个人，也将按照同样原则安排工作。

　　“‘十、百、千、万’计划中的‘千’，就是将1460名乡镇干部推到浙江、广东、上海，甚至苏南地区进行招商引资，除此之外的乡镇干部，实行‘三三制’原则，即三分之一的干部留岗敬业、三分之一的干部离岗创业、还有三分之一在岗兼业。”

　　苏冬的意思是，在上述背景下，少数官员的下海行动对政府的正常运转不可能产生影响。

　　与此同时，盐城市委组织部和市人事局正在着手制定相关措施，鼓励机关干部到企业中创业。吴刚说，政策的制定处于“两难境地”，如果不给官员退路，就没有人愿意“下海”；如果保留他们的现有身份，又与国家对机关干部和公务员的管理规定相违背。“我们正在借鉴其它地方的做法”。

　　“人才由机关向企业流动，属于顺向流动，这是好事。”吴坦承，盐城地区存在官员下海现象，“但处级干部只有5个人，科级干部没有统计，还是比较多的。”

　　退出者

　　吴所指的5名处级干部，正是被相关媒体称为“建湖现象“的5人。根据报道，他们分别是：顾成荣，原阜宁县副县长；胥正洋，原建湖县副县长；戴梅，原建湖县政协副主席；唐逸，原滨海县委常委、宣传部长。最后是王小平。这5个人均为建湖籍。最早下海的是顾成荣，2000年9月辞职。

　　6月17日，王小平在接受记者采访时认为，这一现象有一定必然性，建湖出了一家森达集团，每年纳税额占全县财政收入的25%以上，“森达集团一个车间主任的收入就超过县委书记。”

　　王小平不掩饰财富在他辞官行为中产生的作用，他告诉记者，他现在每月上缴的个人所得税就比他当市长时2100元(含所有补贴)的工资还要多。

　　但王也袒露了心迹：现在的企业大多还没有真正建立现代企业制度，董事长和总经理职能不分，他“迟早要出来自己干，不在乎(企业)规模的大小”。

　　记者在盐城采访时发现，官员们普遍认为王小平是一个有能力的人。“但是下海的官员并不都很有能力。”建湖县一位不愿透露姓名的官员说。

　　在建湖，有一个广为流传的故事：多年前，张正(化名)离开建湖县政府进入森达集团，由于负责拉项目和贷款方面的工作，张主要和政府部门甚至是国家部委打交道。起初，张与国家部委并无联系，但他利用从建湖县到盐城市乃至江苏省的人脉，打通了公关渠道。由于成绩显著，张几年后升任森达集团副总经理。

　　故事的结尾是，张主动辞职，原因据称是不赞成企业由集体性质改为股份制。而在张离开后，原来分管“森达”改制工作的建湖县某副县长却辞官下海，出任“森达”副总经理。

　　另有消息说，建湖县和阜宁县的另外两位类似级别的官员，也是因为在职期间与某些企业发生关系，辞官后就直接进入了这些企业。

　　建湖县一位不愿具名的知情人士说，官员们到了企业之后，也有两三年就“卷铺盖走人的”，原因是“剩余价值开发完了，其思维方式又不能适应企业的需要”。

　　6月23日，森达集团策划部总经理韦贵华在接受记者采访时透露，自1990年代开始，森达集团至今从建湖县政府累计引进20多名中青年干部，他们都具有大专以上学历，副科级以上级别。

　　韦贵华介绍，这20多人基本都留下来了。他们都被安排在关键性的岗位上，销售、管理、策划等等。其中有三分之一以上在销售领域。韦贵华说，集团负责销售的总经理就是机关来的干部。另外，森达将全国分为8个大销售区域，其中2个区的总经理以前都是机关干部。另外还有2个品牌总经理，2个分公司总经理，都有机关干部的背景。

　　韦贵华提供的资料显示，森达集团于1977年创建，2000年，集团在上海创建出口皮鞋生产基地，成为其国际化发展路线的标志性事件。同年，森达集团完成股份制改造。业务方向由皮鞋生产向鞋材、服装以及IT等新行业拓展。2002年，森达集团被国家工业经济联合会和中国名牌促进会评为国内最具国际竞争力的企业之一。

　　2000年以来，森达集团逐年实现利税均居盐城地区首位。2002年，实现利税2个多亿元，其中税收近1个亿。

　　韦贵华还透露，今年，盐城市委市政府从全市选派10名干部到森达集团挂职，目的是培养经济型干部。其中1个正科级，9个副科级。

　　省委组织部专门调研

　　6月11日至15日，江苏省委组织部派人到无锡、南通、盐城等地，对苏南、苏中和苏北有代表性城市的辞官下海现象进行调研。

　　无锡、南通等地的市委组织部官员向记者表示，当地的确存在官员下海的现象。无锡市委组织部一位官员说，“社会已经多元化了，人们的选择也应该多元化，官员下海也是一种正常的职业选择。我们现在要做的是，对官员下海，形成一个规范的政策。这也是省委组织部此行的目的。”

　　苏州市委组织部一位官员也向记者证实：省委组织部官员在调研时，就即将出台的干部辞职制度和干部任期制度征求了他们的意见。

　　江苏省委组织部一位官员则表示：在江苏省，高级别的官员下海情况并不普遍，大多数下海官员级别较低。另外，官员下海的人数和经济发达程度成正比。苏南最多，苏中居中，苏北再次。

　　这位官员表示，要理解官员下海现象，必须结合江苏政治经济和社会发展的背景来看——2001年的机构改革分流了大量的机关事业单位人员，而乡镇企业、国有企业的改制，以及民营企业的蓬勃兴起，为众多官员的下海提供了广阔的空间。

　　这位官员预计，在未来的十几年时间里，这种人员流出将持续存在。根据《江苏省城镇体系规划》(2001-2020)，到2010年，全省设立约750个建制镇，到2020年，缩小到650个，不再设乡建制。”

　　“多个镇合并成为一个中心镇。多余的人员，不得不下海。”这位官员说。

　　另一个原因来自现行的干部人事制度。王小平在接受记者采时说，按照现在干部年轻化的要求，50岁以后就要到人大、政协去，“我对此不大适应，我觉得人还是需要事业支撑。所以不如现在下海创业，等年龄再大一点，就没有机会了”。

　　去年从江苏农林厅到盐城挂职，现留任建湖县代县长的陈勇博士同意王小平的上述观点，但陈认为自己不会辞官下海。“国家培养一个干部，需要很多政治成本、经济成本和社会成本，国家干部应该利用他的公共资源为多数人服务，而不是为个人，或者小集团服务。”

　　陈勇表示，凭自己的博士学历，以及在省直机关10余年工作经验，在南京谋份高薪完全没有问题。之所以从省直机关下到建湖县来任职，是因为地方有更大空间施展才华。

　　“官可以不做大，但一定要做大事。”陈勇说。

　　(见习记者李磊对本文亦有贡献)

　　杜钢建：独立行政监察的可能性

　　见习记者汪生科

　　上海报道

　　“刚刚还是副市长、副秘书长，怎么一转身就成了商人？”

　　6月23日晚，国家行政学院教授杜钢建在接受记者采访时态度明确，他认为当前的官员下海，是利用公共资源为个人谋利的变相表现形式。

　　“隔离缓冲期，5年都不够。”杜钢建说。

　　杜钢建认为，官员就是官员，商人就是商人，二者角色要完全分开。官商一体化，使社会资源的分配不公平，对整个社会是危险的。因此官员在自己所属领域下海经商，要严令禁止。

　　《21世纪》：禁止官员在自己管辖的领域和管辖范围下海经商，在制度建设上，您有没有一些好的建议？

　　杜钢建：公务员下海经商后的行为规范的监察，仅靠纪检检察还是远远不够的。应该出台行政检察专员制度，要抓紧出台《行政监察专员法》。

　　许多国家都有行政监察专员制度，行政监察专员完全独立。在国外，它是由议会单独安排预算，人事上不隶属于任何部门。它接受公民举报，然后独立进行调查。它完全是一种独立的监督力量。在国外，这种监察专员不但有官方的，还有民间的。

　　我建议各个地方政府都要设置这样的一个制度，专门来受理各种各样的案件。负责人员不直接进行裁判，一旦认为某个官员下海后的从业行为有问题，提出赶快纠正，问题严重而不纠正，可以加以披露。另外，还可以在报纸上开行政监察专员专栏，受理各种事件，发表各种评论。

　　《21世纪》：行政专员监察制度目前在中国进展如何？

　　杜钢建：过去十几年，中纪委监察部一直列席国际上的行政监察专员会议。这个制度在我们国家的某些领域已经实行了。

　　在这次国务院机构改革方案中，我建议在国家药检局设立药品监察专员，现在已经纳入国家药检局的“三定”方案中。

　　至于独立监察专员制度，我想，在三五年内应将其逐步提上议事日程。

　　《21世纪》：正在制定的《公务员法》是否会对官员下海具有更大的约束力？

　　杜钢建：《公务员法》将在《公务员管理条例》的基础上，对官员下海后的从业规定做出进一步的细化和规定。《公务员法》的出台，将从国家法律的高度来约束官员下海行为。另外，《公务员的职业道德规则》也应抓紧出台。

　　《21世纪》：官员下海后的从业规范，应该说《公务员管理条例》规定的就相当明确，但是这些规定在执行中似乎有不少问题。

　　杜钢建：这要靠社会监督。

　　十六大报告提出了四大民主权利：民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。我想指出的是，解决这个问题，根本要靠发展民主来解决。

　　最后我想提出的一个看法是，要在各地广泛实行独立申诉专员制度。申诉专员专门受理公民针对行政部门及其官员提出的申诉案件。申诉专员应当从具备专业知识和社会责任心的前来应聘的社会贤达人士中挑选。申诉专员对有关案件拥有调查权和向被申诉机关提出建议的权力，但没有直接处理权。申诉专员有权在有关媒体上开辟专栏，定时公布受理案件的处理情况，呼吁社会舆论的支持和关注。申诉专员制度是对现行信访制度、纪检监察制度和其他监督制度的重要补充。

　　除了上述制度外，还要全面加强民主监督的制约措施。只有通过各种制度创新，才能从根本上使公民的基本权利得到有效保障。

　　[个案]

　　横店集团：这几年为何没有吸纳官员

　　见习记者汪生科

　　上海报道

　　横店易弦更张？

　　“我们这几年没有吸纳政府官员，”6月23日晚，横店集团控股有限公司一位人士对记者说。

　　当浙江一些民营企业大张旗鼓吸纳下海官员的时候，横店却显得“保守”。横店集团这位人士解释道：“横店在三四年前内部就下了一个文，政府官员不接纳。”

　　横店集团，浙江东阳市著名乡镇企业，1975年创办，在1999年农业部对全国乡镇企业经营规模的排序中，横店集团排名第四。

　　十几年前，横店走过一条大批吸纳政府官员的道路。一个版本的故事说，横店集团董事局主席徐文荣找到当时的东阳市委书记，要求“支援几个干部”，市委书记答应了徐的请求，不久，包括市委市政府30多名机关干部一齐下海到了横店。

　　“那时候搞工业管理经验还不够，对企业不可能像生产队那样管理，因此觉得政府官员很了不起。后来跟外面接触的多了，思路也就开阔了。”横店集团控股有限公司这位人士说。

　　徐文荣后来也多次提到，横店从政府挖人才，对当时资源缺乏、难留住人才的山区小镇横店来说，确实是一条便捷之法。横店集团的宣传材料说，横店集团光县级干部曾经就达到了36人。

　　浙江省委党校一位教授认为，一种合理设想是，在横店集团，有各方面退下来的干部，遇到什么事情，都能在各个口找人解决。

　　“政府官员出来有很多目的，各有各的动机，真正能做事的不是太多。”横店集团人士对此看法作出了自己的解释。

　　“这些官员并不能满足现时横店的需要。”这位人士说。

　　该人士分析，政府下海的官员，缺乏吃苦精神，适应不了企业的文化。

　　该人士举了一个例子，某市一位原市委宣传部部长，从岗位上退下来之后，托人联络过横店，表达加盟之意，横店从此人的办事能力考量，予以婉拒，后该位部长辗转去了另外一家企业。该人士评价说，“下海官员在横店，包括其他的企业，真正能干事的也就10%左右。”

　　据介绍，在横店做得较出色的，一位是原东阳市委书记，分管党务行政副总裁，一位是原东阳常务副市长，原来在政府分管城市建设，现在在横店继续做建设方面的工作，另一位分管教育的原副市长，现在在横店继续负责横店的教育方面的工作。还有一位在政府做了十几年的政府办主任，如今在横店继续坐起了他的拿手的办公室主任的工作。

　　东阳市委组织部一位官员证实说，横店现在很规范了，不太需要人了。该官员接着说，退下来的官员，到企业一般也就管管党务，做些行政工作，业务是不行的。

　　该官员还说，“到企业去的官员，以前就跟企业就熟悉”。退休后的问题

　　与此相关的一个统计是，在下海官员中，提前退休的占了大多数。今年浙江省委组织部、纪委等部门对浙江官员下海现象的一个联合调查显示，浙江省11个市103名辞职官员中，提前退休的有74名，占了72%。

　　浙江省委组织部调研室主任王骏分析此中原因说，随着机构调整、人员精简，不少官员特别是一些经济管理部门的官员产生危机感，从而考虑向商界发展。而历次机构改革中出台的政策导向，都是鼓励机关干部自谋职业。特别是工龄满30年可以提前退休这一政策规定有相当的诱惑力。

　　中国人民大学教授毛寿龙则道出了另外一个原因：最近几年铁饭碗越来越难保，重大责任事故罢官现象也越来越普遍，为官的风险增大，经商的动力也相应提高。

　　对于官员进入工商领域所产生的社会影响，毛寿龙从另一个角度给出了分析：从政府退下来的官员进入企业后，利用自己熟悉的政府资源，牵线搭桥，他所处的企业跟政府有良好的关系，而其他企业则难免受到不公平的待遇。这样就鼓励企业去独自搞好与政府之间的关系，不易形成企业联合给政府压力的局面，以通过规则去改善整个行业的投资环境。

　　此种状况下，还将导致企业行业协会等社会中介组织难以发育。很多企业认为与其花那么多精力在行业协会，还不如单独跟政府搞公关。

　　不过，毛寿龙认为，一方面要堵死下海官员经商出路，另一方面要为他们开放一些东西，厘清哪些东西可以公开，给他们出路。

　　毛寿龙说：我国政府官员退休后，不像国外的一些政府官员，可以写回忆录，还可以到处演讲，毛认为，我国目前对这些政府退休人员的工作和生活，还缺相关的制度安排。