“特保机制”的来源与演变

　　所谓“特殊保障条款”，是指一WTO成员，为防止另一WTO成员的出口产品对其国内产业造成损害，只针对后者的产品采取限制措施。

　　一、针对日本和东欧国家的“特保”

　　日本

　　早在20世纪50年代初，日本要求加入GATT时，就有一些缔约方(主要是西欧诸国)要求GATT设置“特保”机制，以对付日本低成本产品的竞争。但是，由于另一些缔约方坚持适用最惠国待遇原则，特殊保障机制未能设立。于是，在日本加入GATT时，西欧15个缔约方引用GATT第35条与日本互不适用GATT，以此来彻底保障本国市场不受日本产品的扰乱。后来，日本用了10年的时间与这些缔约方逐个达成双边协议，对一些敏感产品设置“自愿出口限制”，才换取了上述缔约方与其相互适用GATT。

　　部分东欧国家

　　20世纪60年代末、70年代初，波兰、罗马尼亚、匈牙利相继加入GATT。由于其计划经济和国营贸易的性质，他们被迫在议定书中接受了特保条款，具体如下：波兰《加入GATT议定书》第4条

　　(a)如一来自波兰领土的任何产品在进口至一缔约方领土时，其增长的数量或所依据的条件对该缔约方生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成严重损害，则本款(b)项至(e)项的规定应适用。

　　(b)该有关缔约方可请求与波兰进行磋商。任何此种请求应通知缔约方全体。如作为磋商的结果，波兰同意存在以上(a)项所指的情形，则其应限制出口或采取可阻止或补救此种损害的其他行动，其中可包括有关该出口产品的销售价格的行动。

　　(c)如作为(b)项下磋商的结果，波兰与该有关缔约方不能达成一致，则该事项可提交缔约方全体，缔约方全体应迅速调查该事项，并可向波兰或最初提出该事项的缔约方提出建议。

　　(d)如采取以上(b)项和(c)项下行动后，波兰与该有关缔约方仍不能达成一致，则该缔约方有权在防止或补救损害所必需的限度和时间内，限制自波兰的进口。波兰因而有权对实质上相当的贸易偏离其对该有关缔约方的义务。

　　(e)在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的缔约方可在未经事先磋商的情况下采取临时行动，但条件是在采取该行动后应立即进行磋商。

　　罗马尼亚《加入GATT议定书》第4条

　　(a)如在罗马尼亚与缔约方的贸易中，任何产品在进口时增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成严重损害，则本款(b)项至(e)项的规定应适用。

　　(b)罗马尼亚或该有关缔约方可请求进行磋商。任何此种请求应通知缔约方全体。如作为磋商的结果，双方同意存在以上(a)项所指的情形，则应限制出口或采取可阻止或补救此种损害的其他行动，如可能，其中可包括有关该出口产品的销售价格的行动。

　　(c)如作为(b)项下磋商的结果，有关方不能达成一致，则该事项可提交缔约方全体，缔约方全体应迅速调查该事项，并可向罗马尼亚或该有关缔约方提出建议。

　　(d)如采取以上(b)项和(c)项下的行动后，有关方仍不能达成一致，则该有关缔约方有权在防止或补救损害所必需的限度和时间内，限制有关产品的进口。另一方因而有权对实质上相当的贸易偏离其对该有关缔约方的义务。

　　(e)在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，此类阻止或补救行动可在未经事先磋商的情况下临时采取，但条件是在采取该行动后应立即进行磋商。

　　匈牙利《加入GATT议定书》第5条

　　(a)如在匈牙利与缔约方的贸易中，任何产品在进口时增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成严重损害，则本款(b)项至(e)项的规定应适用。

　　(b)匈牙利或该有关缔约方可请求进行磋商。任何此种请求应通知缔约方全体。如作为磋商的结果，双方同意存在以上(a)项所指的情形，则应限制出口或采取可阻止或补救此种损害的其他行动，如可能，其中可包括有关该出口产品的销售价格的行动。

　　(c)如作为(b)项下磋商的结果，有关方不能达成一致，则该事项可提交缔约方全体，缔约方全体应迅速调查该事项，并可向匈牙利或该有关缔约方提出建议。

　　(d)如采取以上(b)项和(c)项下的行动后，有关方仍不能达成一致，则该有关缔约方有权在防止或补救损害所必需的限度和时间内，限制有关产品的进口。另一方因而有权对实质上相当的贸易偏离其对该有关缔约方的义务。

　　(e)在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，此类阻止或补救行动可在未经事先磋商的情况下临时采取，但条件是在采取该行动后应立即进行磋商。

　　从三国议定书上述条款看，波兰、罗马尼亚和匈牙利所接受的特保条款的主要内容有：

　　A、进口增加对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成严重损害，双方应立即磋商。如确实存在严重损害或严重损害的威胁，出口方应主动限制出口；

　　B、如果双方磋商未果，可将问题提交缔约方全体进行调查并由其提出建议；

　　C、如果缔约方全体干预未果，则进口方可“在防止或补救损害所必需的限度和时间内”，限制出口方的出口；

　　D、在紧急情况下，进口方可先采取措施，然后再进行磋商。

　　值得注意的是，上述三国议定书所规定的特保条款有以下几个特点：

　　A、双向性和单向性

　　罗马尼亚和匈牙利议定书所规定的特殊保障机制具有双向性，即罗、匈也可对其它缔约方采取特殊保障措施。而波兰的特殊保障机制是单向的，即只能由其它缔约方对波兰采取特殊保障措施，波兰则无权采取。

　　B、报复机制

　　三国议定书所规定的特殊保障机制中均规定了报复机制，即被实施特殊保障措施的一方“有权对实质上相当的贸易偏离其对该有关缔约方的义务”。

　　C、缔约方全体干预

　　三国议定书均规定，如果双方磋商未果，应将此提交缔约方全体进行调查并由其提出解决办法的建议。

　　事实上，由于三国经济实力有限，其议定书中所规定的双向性、报复以及缔约方全体干预等规定均无实际意义，也从未适用。而且，除欧共体外，各缔约方很少对三国适用特殊保障机制。据统计，1976年至1987年间，欧共体对波兰6次、对罗马尼亚3次、对匈牙利3次适用了特殊保障机制。而且，上述案例无一起提交缔约方全体进行调查并提出建议，均由双方磋商并就解决办法达成了一致。

　　二、多边纺织品和服装领域的“特保”

　　1960年，缔约方全体通过了一项决议，规定了“市场扰乱”的各种情况。随后一些发达国家又将“市场扰乱”概念引入了纺织行业。1961年达成的《国际棉纺织品贸易协定》(即短期纤维协定)第三条规定，“如果任何进口参加国认为，……，其本国市场由于某项不受限制的纺织品的进口而被扰乱时，该国应与出口参加国或有关国家进行磋商，以消除这种扰乱。”如果双方磋商未能达成“可为双方接受的临时安排来处理这种情况”，进口国可“采取临时性限制措施”。该协定允许成员在出现市场扰乱的情况下，对造成市场扰乱的出口国单独采取限制措施，实际上这是对GATT第19条保障措施条款的背离，允许特殊保障机制在纺织品领域的变相运用。

　　同时，根据《国际纺织品贸易协定》附件1，构成“市场扰乱”主要有这样几个条件：从特定来源进口的特定产品急剧而大量增加或紧急增加，在进口国家市场上的售价大大低于质量相当的同类产品的现行价格，并对国内生产者造成了“严重损害或实际威胁”。同时，审查是否存在损害时应综合考虑营业额、市场份额、利润、出口实绩、就业、造成扰乱的进口量及其它进口量、生产量、设备能力利用率、生产能力及投资情况等。

　　1986年9月开始的乌拉圭回合谈判中，《国际纺织品贸易协定》中的“特保”条款又被纳入了WTO《纺织品与服装协定》，允许进口方在自某特定成员进口的纺织品或服装增加并对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，专门对该特定成员实施数量限制。

　　三、美国特保措施立法

　　美国是特保机制的始作俑者。20世纪50年代，美国曾经中止了对所有共产主义国家的最惠国待遇。20世纪70年代，美国开始执行“缓和”政策时，《1974年贸易法》规定，美国总统可按一定条件给予非市场经济国家最惠国待遇。由于担心这些国家产品控制美国市场，美国在《1974年贸易法》第四部分又专门规定了针对享受最惠国待遇的共产主义国家产品造成市场扰乱的救济措施，这就是“406条款”。

　　按照“406条款”的规定，如果从共产主义国家的与美国国内产业生产的相同产品或直接竞争产品的进口绝对或相对地迅速增长，成为对美国该国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因，则可裁定对美国国内产业存在市场扰乱，美国有权就此采取救济措施。

　　根据这一指导思想，美国在与中国、蒙古、越南等国家缔结的双边贸易协定中，规定了关于市场扰乱的救济措施。但长期以来，由于美国从上述国家的进口并不多，美国实际上很少使用“406条款”。据统计，在1975年到1994年的20年间，美国国际贸易委员会(ITC)仅收到12起启动“406条款”的申请，其中仅对3起申请作出肯定裁决并采取了贸易限制措施。

　　□卢先 王磊

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