制度缺省的罪与罚

　　这些高龄的制度一旦颁布，往往就处于缺省状态，无论运行条件是否发生变化而依然故我。

　　田茂永/文

　　越来越多的迹象表明，制度安排上的大量缺陷，不仅严重地威胁到中国向市场经济转 轨的彻底性，而且大大提高了目前仍处于非市场化部分的转轨成本。对福布斯中国富豪周正毅的农凯集团和杨斌的欧亚农业等进行的司法调查和审判所引发的所谓“民营企业危机”就是一个典型的例子。事件的第一个结果就是，央行紧急出台《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》。这一通知也被众多内地房地产商视为“紧箍咒”，其中不乏胆大者纷纷在媒体上予以激烈抨击。但这些地产商似乎忘记了，据说除了香港之外，全球绝大多数国家地产商卖的都是现房。正是这些年在国内大行其道的“卖楼花”式的期房制度，构建了政府批地、银行贷款等大量灰色地带，也埋下了今天周正毅事件的祸根。

　　可以想象，如果当初没有期房制度，房地产行业和金融行业的运行质量远远比现在健康得多。而央行这一通知中的“商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款”一语，实际上已经终结了作恶多年的期房制度，那些空手道“黑带级”的房地产商将自动逃离这个舞台。

　　这种高龄制度严重落后于现状的现象比比皆是。直接诱发孙志刚被收容后殴打致死的，是一部有着21岁高龄的行政法规——1982年5月发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。中国近20多年来，社会环境、市场环境和法律环境都发生了大量急剧且重大的变化，连身为一国之本的《中华人民共和国宪法》尚且在此期间先后修订过三次，这个收容办法却一直“风雨不动安如山”。根据有关方面统计，1982年全国流动人口估计为2000万，1990年为7000万，而目前最保守的估计我国每年流动人口的流量也远远超过了1个亿。而这些屡受诟病的高龄“收容办法”、“户籍管理制度”(曾保持40年不变)等等，自然不可能继续适应这样的结构性变化。

　　类似的还有深圳、珠海等特区的“二线关”。1983年经批准建立、1985年正式建成开关的深圳“二线关”长达84.6公里，沿途以巡逻公路及高2.8米的铁丝网分隔，并有数千名武警把守。深圳每年支出“二线”日常维护费760万元，值勤武警官兵生活费补助近500万元。如今，前深圳市委书记厉有为对这一近20年高龄的制度的评价是：“对国家和深圳市的人力、物力、财力造成了很大浪费，对城市交通也造成了严重堵塞。而且由于过‘二线关’的问题，还滋生了不少腐败现象。”

　　再比如，在各届政府高度重视解决“三农”问题的宏观背景下，一些制度上的缺陷仍没有本质上的变化。一个比较容易理解的例子是，1985年开始在全国范围内对农民征收“教育附加费”(征收基准原则上为农民纯收入的1.5%～2.0%)以来，征收金额是逐年增加的，1998年达到165亿元，而在1985～1999年的15年间，其总额超过了1100亿元。而令人难以接受的是，中国农民只能享受相当于城镇居民60%左右的教育经费支持，同时又要支付60%左右的义务教育费用(而城市居民只支付13%)。可见，在当初农民在改革开放早期实行“联产承包制”后收入迅速增加的背景下出台的这一高龄制度，其今天的存在与减轻农民负担的政策是背道而驰的。

　　另外，日前财政部表示，争取在明年全国统一取消农业特产税。农业特产税是国家为保证农村粮食作物的生产，于1983年对农村经济作物开征的、比农业税税率更高的特别税收。可以看出，这一制度是在粮食短缺的背景下产生的，在目前国内粮食生产多年过剩的情况下，正在对农业经济结构调整产生副作用。类似这样高龄的中央和地方两级法律法规也不知还有多少，有的甚至连立法前提都已发生本质上的变化，却仍然是有人立无人废。制度主义者常常喜欢说的一句话是——“好的制度可以让坏人做好事”，但此时此地的好制度到了彼时彼地就不一定再是好的制度，这就是“制度变迁”的必要性。上述种种高龄制度的怪现状表明，在中国全力向市场经济过渡的过程中，迫切需要对滞后的制度体系进行全面清理。这种滞后突出表现在三个方面：

　　第一，政府从“全能政府”到“有限政府”的转变中，大部分原有的行政管理制度的立足点也要从“强制性管理”到“监管+服务”进行转变；

　　第二，供求关系从短缺经济到过剩经济的转变中，大量抑制性消费政策和抑制性投资政策面临方向性的调整；

　　第三，诚信体系从基于亲戚朋友关系以及行政干预等道德软约束到基于契约精神的法律硬约束的转变中，原有立法出发点从计划经济的“人之初，性本善”已经让位于市场经济的“人之初，性本恶”，各种制度的立法前提要充分考虑利益相关者的不良企图。

　　一位投资银行家对于中国20多年来的制度变迁作了一个耐人寻味的概括——“制度缺省”。这些高龄的制度一旦颁布，往往就处于缺省状态，无论运行条件是否发生变化而依然故我。

　　按照哈耶克“扩展秩序”理论的理解，社会制度可以称得上是现代化变革的关键性因素。对于后发国家来说，由于追赶发展的压力异常沉重，而技术、知识及人力资本等现代化动力因素又难以在短期内取得突破性进展，制度安排的重要性尤为突出。

　　在中国社会发生空前变革的大时代里，绝大多数制度安排的时效性应该引起足够的重视。马克思说得好：“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。”社会在变化，制度如何不变化？

　　而身负无期徒刑的褚时健入狱仅三年就获得保外就医，从某种意义上似乎也说明，管理层对“坏制度让好人办错事”在反省。-