退税困局

　　

《南风窗》2003年6月上

　　策划语

　　记者：张哲诚特约记者：晓溢

　　今年1月，我国外贸出口出现了六年以来首次逆差，至3月份，贸易逆差更达10年来最高水平。一直强劲的外贸出口和高顺差突然间急转直下。

　　透过这个数字，我们看到了一个巨大雪球，正以越来越庞大的身影，迅疾向中国企业滚来—这就是长期隐匿于公共视野之外的出口退税滞后问题。是被这个雪球埋葬，还是尽早“发力”消融它？对此，广大出口企业望眼欲穿，渴望解决。

　　最近，财务部、国税总局、国务院发展研究中心外经部、商务部共同组织专家团，对此进行为期两个月的深入调查，专项报告已上呈国务院，等待批复。

　　显然，“后非典时代”的中国正直面这个凝重的问题—

　　“退税困局”上篇：企业的生存考验

　　企业的生存考验

　　长期以来，人们从各种媒体看到的，一直是外贸出口的“大好形势”。比如去年，广东省还以1184.7亿美元的外贸出口创了历史最佳成绩，比上年同期增长了24.2%。并实现了158.3亿美元的外贸顺差。所以在人们眼里，这架拉动经济的最重要的马车—外贸出口，似乎早已习惯快跑，且似乎理所当然。但吊诡的是，对于直接创造了这些数字的出口企业来说，竟然笑不出来，或者只能是“苦笑”。原因很简单，在创造了骄人出口成绩的同时，几乎所有出口企业，并没有在当年实现利润，或者说仅只实现了账面利润。如果拿出他们的财务报表，几乎清一色都非常难看—高应收款和高负债！问题明摆着：赖以实现利润的退税款被长期拖欠达一年甚至两年以上，只好靠借贷维持生存。而欠退税正随着出口扩大而迅速攀升，像雪球一样越滚越大。

　　旧愁新忧何时了账

　　出口退税政策是遵照国际惯例，为使货物以“零税率”出口而出台的一项政策。退税额多少根据出口额来定，出口额越大则应退税额就越大。但目前的出口退税额却是国家提前做出预算的，带有极强的计划性，很难及时兑现，与出口贸易市场化相矛盾。比如累积到2002年底，全国的应退未退税款已达2000亿元，可是到2003年国家财政所做的退税预算指标却只有1230亿元左右，只比去年多了30亿左右。这就意味着，在今年全年之内，不要说今年新出口货物的退税款毫无着落，即使是去年以前的历史旧账，还将继续遗留下770亿的缺口，根据今年出口预估，今年一年将产生2000亿左右的应退税额，那么到年底，应退未退税总额就将累积到2770亿元。

　　以浙江为例，从1999年至2002年的连续四年间，应退未退税额从47.25亿元，一直上涨到2002年的408亿元，以超过100%的速度在增长。

　　对于同是出口大户的广东来说，情况则更为严重。尽管近几年办理退税的速度已经明显加快，从2000年至2002年，每年分别办理退税为146.33亿元、182.52亿元、246亿元，分别以24.7%、35%的增幅加速退税，然而应退未退税却从2001年的360亿元直线上升到去年底的530亿元，上升速度达47%。从国务院发展研究中心得到的数据可以清楚看到，雪球到底是如何快速增大的：从1997年至2002年，退税指标的年均增长率是17.8%，而应退税额的年均增长率却是37.4%，两者相差了接近20个百分点！

　　如此恶性循环的结果，导致一些企业甚至连2000年的退税都没能拿到，很多企业到2003年4、5月才刚刚开始领取2001年的退税款。在忍受欠退税的长期煎熬中，企业经营者们普遍表示，如果“雪球”越来越缩小，那么“还是可以看到希望的”，然而现在雪球越滚越大，日子日趋难过，也就“几乎看不到希望了”。

　　“免抵退”：美意难领受

　　从2002年1月1日起，为防止出口骗税，并缓解国家退税指标严重不足带来的资金压力，我国开始对自营出口企业的出口货物全面实行“免、抵、退”税管理办法。按规定，可以将企业内销产品应上缴的税额与出口产品应退的税额相抵。

　　据来自苏南一些内销量较高的外资企业反映，“免抵退”政策的确大大缓解了企业的资金压力，有些企业已经“几乎不存在欠退税的问题”。

　　但记者调查了广东一些在国内市场上有相当占有率的家电企业，情况出人意料，他们表示说“免抵退”政策对企业有一定帮助，但企业被拖欠退税款仍居高不下，情况显然没有得到根本改善。有家企业去年创造了3.3亿美元出口额，但被拖欠下2亿多元退税款，如果根据今年5亿出口额的目标以及目前退税进度来估算，今年底的欠退税将上升至4亿；还有一家企业欠退税在去年底也达到了1亿元。而这两家企业均属“出口大户”，据说还可享受“优先退税”。

　　事实上，“免抵退”政策已实行一年，但广东省应退未退税款却仍然持续飙升。据广东省国税局进出口处的负责人解释，系因广东有相当多厂家基本没有内销业务，所以可用于抵扣的税额就很小；而华东的外资出口企业，很多都是在主攻内销市场。

　　我们从国务院发展研究中心所做调查得知，全国范围内，只有40%～45%的企业可享受这一政策，55%～60%的纯外贸企业和非内销型生产企业却难以受益。

　　也正因为“免抵退”政策对有内销的企业才有显著作用，这就使一些100%出口的企业，开始考虑进入国内市场。顺德一家生产灯具的企业就是如此。但这显然也很头疼，因为他们已经习惯了国外大买家的大规模采购，面对国内市场高昂的进入和管理成本，有点举棋不定。

　　但国税部门明确表示：“我们是不会鼓励也不会去建议企业扩大内销的。”

　　那是什么原因使得这一政策在解释上显得有些尴尬呢？国务院发展研究中心外经部副部长隆国强认为：“根源并不是‘免抵退’问题，而是欠退税的问题，政策本意并不是鼓励内销，而是要鼓励出口。但客观上由于退税不及时，本是鼓励出口的政策，结果带来了负面的影响。”

　　质押贷款：无法之法，无招之招

　　众所周知，现金流维系着企业的生命线。为减轻企业流动资金紧张问题，从2001年初开始，外经贸部、国家税务总局、中国人民银行联合发布通知，实行“出口退税账户托管贷款”管理办法。就是说，企业可凭有效的欠退税单据作为抵押，向商业银行申请贷款，也叫做“质押贷款”。据记者了解，利息部分目前省财政贴息80%，余下的20%由企业自付。

　　这前所未有的一招，的确解决了许多企业的燃眉之急，算是让企业缓过了一口气。

　　在记者所调查的企业中，所有企业都表示用到这项贷款。如果不用的话，“资金没法周转，无疑等于歇业”。在企业看来，这也是“没有办法的办法”。

　　政策设计看起来较周密，但执行起来大打折扣。目前质押贷款执行中存在几个问题：

　　第一，本来按规定贷款比例可以达到欠退税额的70%，但广东在2001年仅向出口企业发放质押贷款30亿，2002年放贷100亿左右，从这几个数字可以看出质押贷款额远未满足企业需求。

　　第二，规定可由财政贴息的贷款，实际上有些企业对贴息已没有指望了，在费尽周折办完复杂手续后，感觉到“能拿到贷款就不错了”，“贴息很难拿到”。越秀区一家“从没享受过贴息”的外贸公司表示，他们争取过，但被告知公司级别不够，必须是“市属”外贸公司才有资格。

　　第三，银行方面对这项业务也存在着各种顾虑。比如当出口企业与第三方发生纠纷并诉诸法律时，企业的出口退税账户可能被法院冻结，银行没有优先授偿权，这就很难从法律层面上保障银行利益；再有，按照国家规定，质押贷款期限一年，但由于客观上退税款偿还越来越慢，通常都在一年以上，所以企业不可能及时偿还贷款。“不良贷款”日积月累，银行怎能心甘情愿？

　　那么到底是贷还是不贷，各家银行各有风险考量。较早开办质押贷款业务的中国工商银行广东省分行，由于在潮汕骗税案中蒙受了较大损失，对此业务已相当“保守”了。

　　话说回来，无论这笔由国家担保的贷款多“特殊”、“保险”，对银行来说，毕竟是商业行为。是否贷给这家企业，贷多少，都与对企业的资信评级有很大关系。很多企业真正能够得到的贷款比例远远达不到退税额的70%，且额外增加了利息支出，加大了经营成本。至于当地财政“贴息”，也是要企业先行垫付，然后再向地方政府要，仍有滞后期。

　　“政策性生存困境”

　　“现在资金很紧，但还未至绝境，好在总公司能支持我们向工厂采购货物，假如总公司资金紧张，我们部门就只有停顿了。”一家农业物资贸易公司进出口部经理谈及此事，忧心忡忡。

　　相比总公司一年20多亿的贸易额，进出口部每年出口额不到千万美元，所以从总公司得助还是可能的。但即使去年只有800万美元的出口额，却被拖欠了累积1200万的退税款，而他从银行只能拿到400万质押贷款额度，远远不够周转，只好求助总公司。由于该部门是独立核算的，所以向总公司借钱也要付利息。

　　据这位经理介绍，其实目前市场环境并不差，部门业务完全有望上升，但由于资金被严重拖欠，很多业务无法展开，要依托总公司才侥幸维持运作。一家以出口纺织产品为主的大型外贸公司，也理所当然地被列入优先退税的出口大户。但截至去年底，仍被拖欠下4.6亿元退税款，给企业带来了巨大财务压力，企业已感觉“快扛不住了”！

　　公司去年出口额是2.7亿，比前年增长30%以上，而今年却将出口目标大幅调降至2亿，预计比去年下滑近30%。除非典影响之外，更主要原因是公司能够承受的退税压力已接近极限。“到了这个份上，公司只好考虑大幅压缩采购规模，很多订单要放弃了。”该公司总裁办主任无可奈何地说。

　　因为有巨额应收账款，所以公司做财务核算时，只能计算“账面利润”，将公司应收退税款，全算在内。“如果不算，或这笔退税款全死了，公司一定巨亏。”

　　试想，现在有几个商品利润率能够高过17%？(纺织品退税率目前是17%，属全额退税)

　　广东外贸集团各成员企业应退未退税款目前已接近24亿多元人民币，仅利息损失就几乎吃掉了企业正常经营利润，一些企业已没有流动资金维持经营，侥幸还能维计的企业，出口积极性也严重挫伤。

　　目前为避免占用更多流动资金，部分企业已经选择停产观望，外贸出口自然大受影响。“特别是规模小的企业，分分钟面临生存危机，规模大的企业，因为资金实力相对较强，倒不了，但被拖欠退税额更高，所以也很够呛。”一名家电企业老总如是说。

　　显然，这一生存困境，可以说与市场本身竞争毫无关联，而是在当前出口退税的政策环境下遭遇到的。

　　退税时间表：迟迟未见

　　由广东省国税局监察部门牵头在珠三角某地召开的一次座谈会上，参加者还有十几家当地企业、广东省工商联(作为监督方)等的代表组成，预先设定好的会议内容，是省国税局向企业征询对国税部门行风建设的意见。但是出人意料，对税务部门操作层面的事情，企业并没提多少意见，当有人一提及退税问题，座谈会即刻“炸锅”，大家叫苦连天，话题再也无法扭转。显然这触及几乎所有在座企业的痛处。

　　但很显然，省国税局也拿不出退税时间表，因为钱是国家给的。面对国税部门，企业只能无可奈何表示理解：“国家上层决策的事情，作为职能部门，也没办法回答。”

　　记者在省国税局采访时，进出口处负责人随手从办公台上拿起一份材料:“瞧，这就是我们写给省政府的报告，我们已经向政府向国税总局反映多次了，我们不是没做工作。”该份报告记者没能细看，据说其中也比较详细记录了欠退税问题的严重性。

　　确实，除了一次次打报告，希望国家增加退税指标之外，省国税局又能怎么样？

　　2003年2月19日，广东省外经贸厅在广东大厦召开每年一度的全省外经贸工作会议。明确把“加快建设外经贸强省”定为2003年工作主题之一，但是梁伟发厅长也指出了广东省面临的严峻形势：国际投资增长不明显，出口退税指标严重不足，欠退税额继续增加。

　　人大代表、广东省省长黄华华在今年“两会”期间表示，出口退税问题恐怕是对广东最大的一个损害。

　　今年1月，全国外贸进出口突然出现六年以来的首次逆差；至第一季度的贸易逆差更达到十年之最。这无疑给广东敲响了警种，作为外贸出口晴雨表的广东省，能否保持足够的出口后劲，还真是一个悬念！

　　退税困局”中篇：国家的信用考验

　　国家的信用考验

　　责权不对称

　　以下是一些企业经营者的肺腑之言，可能有些偏激之处，但从中可以真切感受到问题背后的问题，隐忧背后的隐忧。

　　“即使我们现金流吃紧，但还是按企业所得缴税啊。可以想像，如果我们欠税，恐怕早有执法队伍吊销营业执照，至少也要罚款，不能正常经营了；但国家拖欠企业的钱，就可以无偿、无条件、无任何说法吗？”

　　“现在我们把产品做出口了，推动了国民经济的一架马车，为国家GDP做出贡献了，即使你‘只让马儿跑，不给马儿吃草’，那也要有限度，几年退税款都无法兑现，让企业怎么活？一味说没钱、额度不够，能说得过去吗？如果财政真的困难，政策就要调整啊，不该把企业一直拖向绝境吧？”

　　“现在征税时，一分钱都不能少，一天也不能迟缴，有的还要预扣，税务部门有很多制度，确保税收不被拖欠。但是退税那一头呢，一拖就是一两年，又有什么制度能确保退税按时按量兑现呢？让企业讲诚信，但国家的诚信在哪里？”

　　问题显而易见，企业有按章纳税的责任，自然也有享受退税的权利；国家有按章收税的权利，自然也应该有及时退税的责任，责任不见了，信用还有吗？

　　在英国，出口企业每个月可以申请一次退税，税务部门接到申请后必须在两个星期内办完退税，否则按照等同于税款滞纳金的标准来赔偿企业损失，支付给企业“滞退金”。

　　当记者问及国务院发展研究中心外经部副部长隆国强：“经过调查，您是否觉得这对国家信誉也造成了很大伤害呢?”回答是：“当然，这是毫无疑问的事情！”

　　退税率变化谁说了算？

　　除了欠退税，退税率变化也给企业带来了很大困扰。

　　1994年，国家税务总局颁布了《出口货物退(免)税管理办法》，此后几年，又多次对出口退税率、管理办法进行补充、修改、调整，前后不下一二十次。退税率频繁变化，使人不得不产生质疑，这是否违反了出口退税政策关于“征多少退多少，不征不退，彻底退税”的原则。

　　关于这一原则，记者请教了国家税务总局的有关人士，回答是“这只是理论上的原则，是教授们讲的，实际操作很复杂”。但事实上，在增值税条例里面对此原则“规定得非常明确”，是保障货物符合“以零税率出口”这一国际惯例的根本前提。

　　既然如此，为什么退税率要多次变动呢？据隆部长介绍，因为1994年国家启用了新的退税制度，退税率一下子提高了，退税增长也很快。由于管理不健全，于是发生了很多骗退税的事情，给国家财政造成了一定困难，如何解决呢？一方面是坚决打击骗退税；再有就是把退税率调下来(到1996年调至3%、6%、9%)，言下之意，我既然没收到这么多税，自然也退不了这么多。退税率一降，企业出口冲动也应声而降。紧接着是1997年的亚洲金融危机，使出口形势趋恶，于是从1998年开始，退税率又开始往上提，直到现在的15%左右。但直至今日，大部分出口商品的退税率仍未达到法定退税率，无法以“零税率”出口，这无疑也影响到出口产品的国际竞争力。

　　退税率频繁变化，一度出现了连出口企业、税务管理部门都不知道如何退税、该退多少的荒唐现象。更严重的是，给企业带来了无法预期的政策性亏损。

　　一家外贸公司的负责人说：“一年调整两次退税率是史无前例的(指1996年)，最后几乎把我们‘累死’了，本来上半年我是按17%退税率来报价签订合约，突然间退税率变成了13%，让人哭笑不得，本是赚钱生意，成了亏本买卖。”

　　隆部长认为，如果有骗退税，应去打击骗退税，但因此把退税率降下来，让无辜者受牵连，该退的税不退足，这是没有道理的。

　　在这种不断变化的政策“谜局”中侥幸生存下来的企业，今天仍难解除忧虑：“这种非市场选择的政策性亏损以前太多了，比如早些时候，当时国家把出口企业必须上缴的外汇额度按一定汇率返还企业作为补偿，后来却突然冻结，告诉你说，钱没了。所以我们现在也很担心，国家突然哪一天说，这笔退税款没了，冻结了。”

　　对于这种担忧，隆部长认为有些过虑，他坚信政府不会“赖账”，即使调降退税率，也是只针对未来新的出口单子。他希望媒体能“明明确确”传达这个信息给企业，不必担忧这点。但他也表示，好的市场经济体制应是透明的，对于政策变化应是可预期的，除特殊情况外，不应突然袭击、朝令夕改。

　　弦绷得太紧迟早会断

　　然而，眼看着欠退税雪球越滚越大，全赖退税实现利润的出口企业，正陷入“几率化”生存状态。在现金流受阻，企业自己无法掌控生意，无法根据市场环境做判断，无法做下一步运营计划，甚至对送上门的生意都无法评估风险的情况下，他们能否存活并发展壮大，似乎已经不多与企业经营、市场竞争相关，更多命系于退税机制。

　　看到事态日益严峻，一些企业猜测，或许上面有这种心态：广东本身经济基础还比较好，企业承受能力也强，现在即使拖欠巨额退税款，但出口不是仍然在增长吗？说明企业还有潜力，可以消化嘛！影响面也不是很大嘛！对此，企业界的普遍观念是：如果这样认为，就大错特错了！

　　首先，的确有些工厂即使没有利润，仍要开工，还要接单，原因很简单，这一单不接的话，下一个订单可能就失去了，而工厂一停工，工人怎么办？所以只要能维持给工人发工资，还是尽量维持运转，没准哪天环境好了，工作也就能够接上了。

　　再有，在目前这种状况下，绝不仅仅是外贸公司成本提高了，而是整个社会经济运作的成本增加了。由于财务成本大幅增加，外贸公司要求生产厂家降低结汇率的事情已经很普遍，有时甚至导致多年合作交情破灭。而一家外贸公司压缩规模，所牵动的，可能就是数十家甚至上百家的生产企业。而最惨的还是工厂，经常亏本生产。

　　最关键的问题是，现在看似企业零零星星或倒下、或停产、或压缩规模，但是雪球已经越滚越大，弦也越绷越紧。出口企业一方面忍受着退税滞后这种“说不出的痛”，一方面又在想尽办法维持平衡，努力扛下日益扩大的生存成本。

　　然而，弦绷得过紧迟早会断，如今出口企业都在翘首盼望：到底何时才能及时兑现欠退税，难道非要等企业一起齐刷刷地掉下来了，然后再来重视解决吗？

　　对于企业的这一层担忧，隆部长坦言，的确存在这样的风险，并承认说：“这个观点跟我们调查的结果是一样的，我们也正是这个观点。”

　　当前，在消费增长没有实质性突破的情况下，中国外贸出口的高增长率无疑是国内经济增长的重大拉动力。而专家调查结果表明：这个问题不及时解决，外贸出口可能面临崩溃风险。

　　“退税困局”下篇：直面“超级雪球”

　　直面“超级雪球”

　　应退税额与实际退税额间的巨大缺口，导致雪球越滚越大，直接原因是退税指标严重不足，为什么没给足呢？根源在哪？如何解决？隆国强向记者阐述了以下几点。

　　退税体制缺陷何在

　　第一，在增值税的收入和出口退税上，中央政府与地方权责不一致、不对称。因增值税是一个分享税，地方政府享受25%，中央政府享受75%，但退税时，中央政府100%全部承担了，地方丝毫不承担退税。比如要退税2000亿，中央政府就要超额承担500亿，客观上大幅增加了国家财政压力。

　　第二，由于地方政府不承担任何退税责任，等于中央给了地方“隐性的转移支付”，出口越多的地方，得到越多，而全国90%以上的出口都是沿海发达地区创造的，享受到的“隐性转移支付”自然最多，这种“补贴富人”的做法，客观上加大了地区间贫富差距。

　　第三，在税收征收环节上存在很多“可收没有尽收”(不是指“应收没有尽收”)的现象。比如一些地方搞包税制，超出包税额的部分自然就流失掉了；还有很多环节有减免税；另外还存在着一些偷逃税现象。

　　第四，现在的税收征管是指标管理，每年下达指标。由于出口退税是税收的“减项”，而国家给各个地方国税部门下达的税收指标是毛收入指标，是没有扣除这一“减项”的。既然没有扣除退税，主观上，国家就不愿把退税从里面挖出来。

　　第五，按道理来讲，出口退税应该按照实际需要来定，需要多少退多少，而非人为事先定下的计划。然而目前国家还是按照计划来管理退税，并照年初计划发放退税款，即使缺口很大，也还没有中途追加过退税。

　　第六，退税作为税收收入的“减项”，本来在收的时候，该退的就应该退掉了，但由于出口产品退税是层层累积的。比如生产服装出口，从采购棉花，到纺纱，再到织布，最后到上海做成成衣出口。由于此前所有环节都把增值税缴给了当地国税部门，上海并没有收这么多税，让上海一并把税退掉，就显得不合理。所以客观情况下就成了收支两条线，前面把该缴的税都缴了，退税时就由国家财政统一支付。

　　“即使拍脑袋都比这个准确”

　　那么，到底每年的退税指标如何制定的呢？

　　据说这是根据对各省出口退税的预测来制定的。隆国强透露，决策部门“有一套完整的方法来计算这个数字”，但由于“种种原因”，导致计算结果跟实际退税需求之间差距大得离谱。隆部长坦言：“差了20个百分点，还能叫做预测吗？即使拍脑袋都比这个准确。”

　　问题很明显，出口退税指标不足主要不是算不准，不是技术问题，而是人为压低了指标。这样，即使产生了巨额欠退税，一方面并没有严格意义上“债主”来逼债；另一方面，出口退税制度上缺乏监督，缺乏制约，欠着就欠着了。

　　“出口退税怪就怪在这里，它是一个税收的减项、负项，虽然由财政支付，但并没有被纳入正常财政预算，也就是说，在财政预算支出里面，根本不存在这个项目，所以年初的全国人大常委会也审批不到这个项目，所以它是藏在下面看不见的庞然大物。说到底其实还是税务体制上的缺陷问题。”

　　长期解决之道

　　事情越来越紧迫！

　　在专家们最近上呈的报告当中，提出了许多建议。“我们通过调查，发现巨大的欠退税现象，存在巨大危害性。”作为专家团成员之一的隆国强表示，报告已上呈国务院，“中央有关部门”的态度非常明确，在想办法尽快解决问题。

　　“因为涉及金额很大，所以要找到妥善方案，既把历史欠账还清，还要防止以后再出现这种情况，所以这不仅是掏钱的问题，更重要的是改革现行退税机制，否则还清旧账，新账又来了。”

　　隆指出，在现行退税机制没得到根本改变的情况下，最易做到的一条，就是先把每年的计划做得准确些，接近实际，不至于一差差出几百亿的缺口。针对长期性解决之道—税制改革，专家们提出很重要的一点，就是实现中央政府和地方政府的权利、责任对等，共同承担出口退税的责任。

　　而在有些企业看来，长期被拖欠的退税款其实就是变相的“国债”，只不过是隐性的，而且没有利息。既然如此，不如干脆就把隐性“国债”显性化，通过实实在在发行国债来填补缺口。但隆表示，他并不赞成这种方式，因为“这不是根本的解决之道”。

　　无论如何，中国的政府和企业是到了一起直面“巨额欠退税”这个“超级雪球”的时候了。问题迫在眉睫。