岂能如此对待民间投资

　　□中国民(私)营经济研究会会长保育钧

　　陕北定边县参加石油开采联营的170多家民营企业的来信，值得实际工作者和理论工作者严重关注。来信向我们提出了一系列应当明确、亟待解决的理论、政策、法律和政府信用问题。

　　第一，在中共十六大要求“放宽国内民间资本的市场准入领域”，“创造各类市场主体平等使用生产要素”的大背景下，民间投资的准入领域(或禁入领域)应当进一步具体化和细化，不能再含含糊糊原则化和粗化下去了。《来信》中所反映的定边县对待投资者前后态度的根本变化，就涉及到这个根本问题。民间资本允许不允许涉足地方石油的勘采？如果法律明确规定禁止，当初定边县引进民间资本风险投资打油井就是错误的，地方政府违法行政应负法律责任；如果说这是作为特例放宽准入的，那么，进入的风险投资者应当享有平等的法律主体地位，地方政府和投资者都应当履行投资经营契约，不能单方面说变就变。陕北定边等地恰恰是在这个根本问题上含含糊糊，甚至上下级之间也互相矛盾着。1994年4月13日，陕西省政府同中国石油天然气总公司关于开发陕北地区石油资源的协议第一条说，“石油天然气资源属国家所有，资源分配权在国家，不允许私人和私有企业从事石油勘探开发活动”，而在这个同时，榆林地区的一些县却出台了招商引资的优惠政策，如定边县规定，“允许国内外客商、经济组织及本县各部门、事企业单位利用我县丰富的石油资源，进行各种开发性或生产性石油投资，投资可采取独资、合资、入股联营等多种形式”。“合作开发期限一般为10-15年，发展前景较好的油区联营开发可开采到无油为止。”上下级政府在民间资本的准入问题上态度不一致，导致了以后的一系列问题。

　　第二，政策多变，导致县级政府失信。陕西省政府同中石油签订协议时表示不准私人和私有企业从事石油勘探开发，但实际上却是默许“一些县为解决资金不足难题，引进联营单位开采石油”的，而且对此举作出了高度评价。承认它“有力地促进了陕北石油工业发展”。1999年12月25日，国家经贸委、国土资源部在《关于陕北地区石油

　　开采秩序情况调查报告》批文中要求陕西省从管理体制上解决开采主体混乱的问题，“根据联营单位的不同情况分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种方式进入陕西延长石油工业集团，实行统一管理”。然而，陕北地区并没有执行这个文件。相反，定边、安塞等县出台了进一步鼓励民间资本扩大投资的政策，吸引一些民营企业追加投资。到了2002年，发现“个别地方出现倒卖油井收益权和少数领导干部违纪参与石油开采等问题”之后，陕西省才要求各区县全面停止引进联营单位，废止有关招商引资的联营开采石油的政策性文件，注销联营单位营业执照和土地使用证，收回油井生产经营权，只让投资方保留5-8年收益权。到了2002年9月以后，更进一步要求“明确时限一次性收回联营油井收益权，使其彻底退出石油开采”。几级政府在民间资本进入这个问题上变来变去，导致政府失信，前来投资的民营企业同县一级政府签订的协议便成了一纸空文。民企蒙受的损失是可以计算的，而政府失信造成的影响则是无法估量的。

　　第三，清理整顿和资产重组变成了强制收井，赶走风险投资者，于理不通，于法无据。采油区秩序混乱，同引进民间投资者联营开采，并无必然联系。在那些国有采油企业独家经营的地区，照样有乱采乱炼的问题。至于一些党政干部违纪参与石油开采，更是另一类问题。一般说来，民间资本参与了油井开发，同地方政府利益紧密联系在一起，他们从维护自身利益出发，也不希望油田秩序混乱，而会支持政府整顿秩序。如确有个别投资者违反协议，私自转让采油的收益权，可以依法惩治违规者，何故要牵连到其他投资者陪绑呢？再说，为了加强管理，国家经贸委早在1999年就提出了从体制上解决开采主体混乱的问题，要求陕北地区“根据联营单位的不同情况分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种方式进入陕西省延长石油工业集团，实行统一管理”。这个意见实际上就是资产重组的方案，是符合改革方向的，因为它是在充分承认各投资主体权益基础上的重组，而不是现在陕北各县采取的强行收井彻底赶走投资者。

　　陕北现在的做法，同吸收民间资本参与国有资产重组、投资主体实行多元化等改革精神是背道而驰的。定边县在最近制定的彻底收回油井“三权”的文件中说，“坚决、彻底、全面地接管油井，确保5月底完成我县石油行业资产归并重组工作，为实现省内地方石油企业重组创造良好的条件和环境”，这是什么意思呢？这就是把民间投资的油井拿来归并到县里，再由县里归并到省里。这不是明目张胆地侵权搞“平调”吗？假如来这里投资联营的不是国内民营企业，而是外商投资企业，县里和省里敢这么做吗？

　　第四，民间投资者的权益谁来保障？由于在市场准入问题上不明确，加上几级政府的政策变化，导致民间投资的经营契约无法履行，最终的损失由谁来负担？陕北定边等县在采取强制措施全面接管联营油井之前宣布，“先接管、再算账、后兑付”。由于此前政府方面多次失信，连双方签署的协议也被单方面一改再改，这次政府单方面的宣布，能否践行，自然要遭到质疑。政府已经接管了油井，下一步算账和兑付的主动权也就掌握在政府手里了，按照什么标准算账，如何兑付，只能由政府方面说了算，投资者已经失去了平等主体的身份，难怪他们担心政府是否能兑现承诺了。而投资者权益受到侵犯，他们是会拿起法律武器自卫的。根据行政诉讼法，投资者如果起诉政府，政府方面何以应对？

　　第五，投资环境要有法制和诚信作保障。现在各地为招商引资，发展地方经济，纷纷出台了优惠政策。但是，这些优惠政策应有法律根据，制定这些政策的地方政府必须依法行政、应该讲诚信，否则，优惠政策落实不了，影响更坏。就在陕北发生定边等县以行政手段赶走投资者的同时，笔者在6月3日的《中国经济时报》上读到了榆林市委书记周一波同记者的访谈。周书记说：“当今世界，区域之间的竞争已经集中到投资环境上来，环境已经成为第一竞争要素。从产业结构来看，我市39.6%的财政收入、35%的国内生产总值是靠外来企业集团创造的。今后大开发、大发展，必须依靠扩大开放、招商引资，根本在于优化环境。”周书记说得很对。笔者想补充一句，希望榆林市委拿出优化投资环境的实际行动来，首先从依法行政，打造诚信政府做起。